三是國際聯(lián)盟成員國的其他義務(wù)和責(zé)任。

盟約規(guī)定：成員國應(yīng)努力“確保公平、人道之勞動條件”；承允對委任統(tǒng)治地的土著保持公平的待遇；應(yīng)采取必要的辦法，“確保并維持會員國交通及過境之自由，暨商務(wù)上之平等待遇”；應(yīng)“努力采取措施，以便在國際范圍內(nèi)預(yù)防及撲滅各種疾病”，鼓勵、促進在國內(nèi)設(shè)立志愿者紅十字會并與之合作(第二十三條甲、乙、戊、己款，第二十五條)；國際聯(lián)盟有權(quán)監(jiān)督有關(guān)販賣婦女、兒童，販賣鴉片及危害藥品等各種協(xié)定的實行(第二十三條丙款)。

為達(dá)到上述目的，國際聯(lián)盟成立了一些附屬機構(gòu)，包括國際勞工組織、財政經(jīng)濟組織、交通運輸組織、衛(wèi)生組織、難民組織、國際常設(shè)法院六個常設(shè)機構(gòu)處理上述問題，還成立了知識委員會等專門委員會以及許多輔助機構(gòu)，以處理國際范圍內(nèi)的其他問題。

國際聯(lián)盟的出現(xiàn)不僅反映了20世紀(jì)的世界已經(jīng)成為一個息息相關(guān)的整體的現(xiàn)實，更表達(dá)了人類在經(jīng)歷了一場空前浩劫的大戰(zhàn)之后對世界和平的追求與向往。作為世界上第一個主權(quán)國家的政府組成的常設(shè)國際組織，國際聯(lián)盟是國際政治和國際法的重要發(fā)展，是各國維護和平、努力用協(xié)商和仲裁方式解決國際爭端理念的繼續(xù)實踐。它在推進國際社會有序化，促進國際合作，伸張中小國家正當(dāng)訴求，以及促進人權(quán)與社會福利、改善勞工勞動條件和待遇等方面所做的有益工作，都是人類社會取得的文明進步，對現(xiàn)代國際組織的運作與發(fā)展亦具有重要的影響和深遠(yuǎn)的意義。正如華爾脫斯所說：“國聯(lián)不論在成功或失敗的時候，始終以憲章的形式體現(xiàn)了人類向往和平和一個合理組織起來的世界的熱望”。(47)英國史學(xué)家E.H.卡爾也認(rèn)為，國際聯(lián)盟的“主要宗旨是確保維持和平；它建立國際勞工組織以規(guī)定勞工的狀況；還建立了對德國放棄的殖民地的政府委任統(tǒng)治制度。1919年以后，這些機構(gòu)和制度便成為新的國際秩序的正常的和基本的組成部分了。”(48)

但是，國際聯(lián)盟是在一場帝國主義戰(zhàn)爭之后，作為由戰(zhàn)勝國對戰(zhàn)敗國的媾和條約的組成部分而建立的，因此國際聯(lián)盟盟約所規(guī)定的“為促進國際合作，保證國際和平與安全，承擔(dān)不從事戰(zhàn)爭之義務(wù)”的宗旨，主要是為了維護以英法為代表的戰(zhàn)勝國的既得利益和它們所建立的“國際新秩序”，這是國際聯(lián)盟的本質(zhì)，并由此帶來了國際聯(lián)盟與生俱來的缺陷和弱點。這些缺陷和弱點也是那個時代的產(chǎn)物。

第一，盟約在保持和平、維護集體安全的機制上存在巨大漏洞。這里主要指出三點。

(一)盟約在裁減軍備方面的規(guī)定是空泛的，對各國政府都沒有真正的約束力。事實上列強對此也不予理睬，反而時時以國家安全的需要和實行所謂的“國際義務(wù)”為由而不肯裁軍。因此，盡管自國際聯(lián)盟成立后就將裁軍列入了議事日程并成立了裁軍委員會專事裁軍工作，但是由國際聯(lián)盟主導(dǎo)的裁軍斷斷續(xù)續(xù)進行了十幾年而毫無進展，無果而終。(49)

(二)盟約在制止戰(zhàn)爭方面存在嚴(yán)重漏洞，主要有二。

首先，盟約對國際聯(lián)盟成員國發(fā)動戰(zhàn)爭留有余地，使制裁發(fā)動戰(zhàn)爭者成為空話。盟約規(guī)定，“倘聯(lián)盟會員國間發(fā)生爭議，勢將決裂者，當(dāng)將此事提交仲裁或依司法解決，或交行政院審查”(第十二條第一款)，“行政院應(yīng)盡力使此項爭議得以解決”(第十五條第三款)，“倘爭議不能如此解決，則行政院經(jīng)全體或多數(shù)之表決，應(yīng)繕發(fā)報告書，說明爭議之事實及行政院所認(rèn)為公允適當(dāng)之建議”(第十五條第四款)；但同時規(guī)定，“如行政院除爭執(zhí)之一方或一方以上之代表外，不能使該院理事一致贊成其報告書，則聯(lián)盟會員國保留權(quán)利施行認(rèn)為維持正義或公道所必需之行動”(第十五條第七款)。這些規(guī)定就意味著所有國際聯(lián)盟會員國在遵守了三個月的延遲后(即提交爭端三個月后)仍然有權(quán)進行戰(zhàn)爭。在這種情況下，盟約所規(guī)定的對不顧仲裁或國際法庭判決或行政院審查后提出的報告書而發(fā)動戰(zhàn)爭的會員國實施制裁(第十六條第一款)，便成為一句空話，從而給侵略者以可乘之機。

其次，國際聯(lián)盟的決策機制存在嚴(yán)重問題。前文已經(jīng)提到了國際聯(lián)盟大會和國際聯(lián)盟行政院形成決議的“全體一致”原則，但同時又規(guī)定，“如行政院報告書除爭執(zhí)之一方或一方以上之代表外，該院理事一致贊成，則聯(lián)盟會員國約定彼此不得向遵從報告書建議之任何一方從事戰(zhàn)爭”(第十五條第六款)。后者實際上又包含了行政院的一致同意規(guī)則的主要例外情況，即爭執(zhí)各方所投的票數(shù)不計算在一致同意票之內(nèi)這一極重要的規(guī)則。(50)但是這兩項規(guī)定，不僅使大會和行政院的決策機制矛盾，導(dǎo)致這兩個機構(gòu)的權(quán)限分不清楚，而且容易使二者相互掣肘，無法有效工作，還可能使操縱國際聯(lián)盟的列強對條文做出任意解釋，使國際聯(lián)盟實際失去對侵略行為采取任何有效行動的可能性。這一根本機制上的問題，不僅使國際聯(lián)盟無力保護受到侵略的國家，更無法制止戰(zhàn)爭的發(fā)生。(51)1931年日本發(fā)動侵略中國的“九一八事變”，國際聯(lián)盟對這一侵略事件的既不援助中國也不制裁日本的做法，充分說明了這個問題。直到1932年3月日本炮制的偽“滿洲國”宣布成立，國際聯(lián)盟始終沒有譴責(zé)日本是侵略者，不僅拒絕對其制裁，更拒絕援助中國，實際上是在鼓勵日本不斷擴大侵略。國際聯(lián)盟維護世界和平這一重要的宗旨成了一紙空談。(52)曾任英國首相的溫斯頓·丘吉爾在其回憶錄中對國際聯(lián)盟在“九一八事變”中的無所作為甚至偏袒日本的處理方式提出批評，認(rèn)為“正當(dāng)世界局勢非常需要國際聯(lián)盟的活動和力量的時候，國際聯(lián)盟在道義上的權(quán)威卻顯出缺乏任何實質(zhì)上的支持。”(53)

(三)還要特別指出的是，在殖民主義仍然存在、殖民地和半殖民地人民無權(quán)作出決定、而殖民地宗主國視殖民地事務(wù)為自己的國內(nèi)事務(wù)的年代，更無法制止戰(zhàn)爭。換句話說，國際聯(lián)盟盟約予戰(zhàn)爭以可乘之機，不僅存在當(dāng)事國不在場的情形下就對某個爭端做出一致判斷的情況，而且存在爭端的起因?qū)儆跔幎朔絿鴥?nèi)司法權(quán)限范圍內(nèi)的情況。(54)

第二，國際聯(lián)盟的權(quán)力極為有限，大國強權(quán)政治依然主導(dǎo)國際秩序。盟約規(guī)定，“國際協(xié)議如仲裁條約或區(qū)域協(xié)議類似門羅主義者，皆屬維持和平，不得視為與本盟約內(nèi)任何規(guī)定有所抵觸”(第二十一條)。盡管美國最終沒有加入國際聯(lián)盟，但這一對美國的讓步，使國際聯(lián)盟對美國視為其勢力范圍的中南美洲不能發(fā)揮自己的作用。因此，當(dāng)1926年尼加拉瓜政府指責(zé)墨西哥政府涉嫌支持尼加拉瓜的政治反對派并將墨西哥告上國際聯(lián)盟時，美國政府立即向尼加拉瓜派出了一支艦隊，借口是要保護美國人和外國人的生命和財產(chǎn)，而國際聯(lián)盟則接受了美國的這種暗示，即維持中美洲的和平與秩序不是國際聯(lián)盟本身需要關(guān)心的事情。同時，國際聯(lián)盟也沒有將埃及和英國之間的爭端作為國際爭端來處理。此外，對于一戰(zhàn)后劃歸意大利統(tǒng)治的蒂羅爾的奧地利人所受到的不公正待遇，以及德國境內(nèi)的猶太人所受到的迫害，國際聯(lián)盟也無權(quán)過問。

第三，盟約標(biāo)榜要實行公開外交，但是并未廢除戰(zhàn)勝國之間此前訂立的各種秘密條約，相反，在戰(zhàn)勝國對戰(zhàn)敗國的和約中的許多條款，恰恰是這些秘密條約的體現(xiàn)。例如，在巴黎和會上，英美等國為兌現(xiàn)第一次世界大戰(zhàn)期間與日本簽訂的秘密條約，包括英、日共同瓜分一些太平洋德屬島嶼、英國承認(rèn)日本有權(quán)繼承德國戰(zhàn)前在中國山東特權(quán)的《英日密約》，美國承認(rèn)日本在華有“特殊利益”、日本承認(rèn)美國對華“門戶開放、機會均等”政策的《藍(lán)辛—石井協(xié)定》，便不顧中國的正當(dāng)要求，強行作出了把德國在中國山東的利權(quán)給予日本的決定。又如，對前奧斯曼帝國領(lǐng)地和德國前殖民地的委任統(tǒng)治國的選擇，也與大戰(zhàn)期間協(xié)約國于1915-1917年達(dá)成的一系列瓜分“奧斯曼帝國遺產(chǎn)”的秘密協(xié)定和備忘錄，(55)以及日俄秘密協(xié)定和英日密約等直接相關(guān)。

第四，國際聯(lián)盟的委任統(tǒng)治制度，是帝國主義列強在戰(zhàn)后世界被壓迫民族風(fēng)起云涌的反帝反殖民斗爭的形勢下，被迫對舊有的殖民體系進行的改造。它反映了時代的進步，但并沒有改變殖民統(tǒng)治的實質(zhì)。之所以如此，正如E.H.卡爾所說，因為在實際上，受托國在多大程度上能宣稱他們代表國際聯(lián)盟行動，是令人懷疑的。(56)在這種情況下，委任統(tǒng)治國就把被它們委任統(tǒng)治的領(lǐng)土當(dāng)作不同程度的殖民地來對待，特別是在第三類委任統(tǒng)治地，其殖民地的性質(zhì)更為明顯。

第五，由于美國始終拒絕加入國際聯(lián)盟，(57)蘇聯(lián)長期被拒之門外，日本、德國和意大利相繼退出，不受盟約的約束，國際聯(lián)盟并不具有真正的普遍性和權(quán)威性，從而使集體安全更加有名無實。

第六，國際聯(lián)盟成立的財政經(jīng)濟組織，是由來自不同國家的專家組成的財政經(jīng)濟委員會。該委員會每年在日內(nèi)瓦開會，并指導(dǎo)國際聯(lián)盟秘書處的財政和經(jīng)濟部門的工作，還負(fù)責(zé)發(fā)行和監(jiān)督國際聯(lián)盟發(fā)行的各種公債。1920年和1927年，該委員會分別召開過涉及大戰(zhàn)后的財政金融重建的財政金融會議和涉及減少關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘的會議，但成效不大。因此，盡管該委員會為經(jīng)濟領(lǐng)域中的合作提供了一個新的運作模式，列強卻未能建立起第一次世界大戰(zhàn)后的新的國際經(jīng)濟秩序，這也從另一個重要方面反映了列強的矛盾與短視。

第一次世界大戰(zhàn)后，戰(zhàn)勝國通過國際聯(lián)盟所建立的戰(zhàn)后國際秩序是殘缺不全的，這個國際秩序無法完成維護戰(zhàn)后世界和平的宗旨與任務(wù)。它對日本發(fā)動侵華戰(zhàn)爭束手無策，對納粹德國的擴軍備戰(zhàn)反應(yīng)乏力，對意大利侵略阿比西尼亞(今埃塞俄比亞)的制裁半心半意，對被侵略國家的支持缺乏誠意。因此國際聯(lián)盟在保衛(wèi)世界和平方面沒有作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，實際變成了維護戰(zhàn)勝國利益的“戰(zhàn)后新秩序”，反而在客觀上助長了侵略。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)標(biāo)志著一戰(zhàn)后建立的國際秩序的徹底破產(chǎn)，國際聯(lián)盟也名存實亡。1946年4月19日，國際聯(lián)盟正式宣布解散。

就在國際聯(lián)盟正式解散之前，在國際聯(lián)盟的基礎(chǔ)上重建的代表第二次世界大戰(zhàn)后國際政治新秩序的聯(lián)合國已經(jīng)于1945年10月24日正式成立。聯(lián)合國憲章第一次把維護和平與解決社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展問題緊密地聯(lián)系在一起，彰顯了其締造者深刻的戰(zhàn)略思考。不僅如此，聯(lián)合國所規(guī)定的和平解決國際爭端和制裁侵略的機制，并以“大國一致”原則將制裁侵略的權(quán)力集中于安理會，也反映了二戰(zhàn)結(jié)束時的世界政治力量對比，體現(xiàn)了大國的協(xié)調(diào)與合作，從內(nèi)部機制上有利于保證集體安全。另外，聯(lián)合國所規(guī)定的對德、日、意的殖民地和國際聯(lián)盟的委任統(tǒng)治地實行國際托管計劃，以及其實施的結(jié)果，使聯(lián)合國關(guān)于在進入21世紀(jì)的時候不再有殖民制度的目標(biāo)也基本實現(xiàn)。正是因為克服了國際聯(lián)盟的一些重要缺陷，聯(lián)合國才成為維護二戰(zhàn)后國際秩序、推動世界和平與發(fā)展的重要國際機構(gòu)。對于國際聯(lián)盟的締造者之一、英國的羅伯特·塞西爾子爵的那句名言“國聯(lián)死亡了，聯(lián)合國萬歲”，(58)我們當(dāng)做這樣的理解。

基金項目：本文為國家社科基金重大項目“20世紀(jì)國際格局的演變與大國互動研究”(11&ZD133)階段性成果

（作者簡介：徐藍(lán)，首都師范大學(xué)歷史學(xué)院教授）