三是國際聯(lián)盟成員國的其他義務(wù)和責(zé)任。

盟約規(guī)定：成員國應(yīng)努力“確保公平、人道之勞動(dòng)條件”；承允對(duì)委任統(tǒng)治地的土著保持公平的待遇；應(yīng)采取必要的辦法，“確保并維持會(huì)員國交通及過境之自由，暨商務(wù)上之平等待遇”；應(yīng)“努力采取措施，以便在國際范圍內(nèi)預(yù)防及撲滅各種疾病”，鼓勵(lì)、促進(jìn)在國內(nèi)設(shè)立志愿者紅十字會(huì)并與之合作(第二十三條甲、乙、戊、己款，第二十五條)；國際聯(lián)盟有權(quán)監(jiān)督有關(guān)販賣婦女、兒童，販賣鴉片及危害藥品等各種協(xié)定的實(shí)行(第二十三條丙款)。

為達(dá)到上述目的，國際聯(lián)盟成立了一些附屬機(jī)構(gòu)，包括國際勞工組織、財(cái)政經(jīng)濟(jì)組織、交通運(yùn)輸組織、衛(wèi)生組織、難民組織、國際常設(shè)法院六個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)處理上述問題，還成立了知識(shí)委員會(huì)等專門委員會(huì)以及許多輔助機(jī)構(gòu)，以處理國際范圍內(nèi)的其他問題。

國際聯(lián)盟的出現(xiàn)不僅反映了20世紀(jì)的世界已經(jīng)成為一個(gè)息息相關(guān)的整體的現(xiàn)實(shí)，更表達(dá)了人類在經(jīng)歷了一場空前浩劫的大戰(zhàn)之后對(duì)世界和平的追求與向往。作為世界上第一個(gè)主權(quán)國家的政府組成的常設(shè)國際組織，國際聯(lián)盟是國際政治和國際法的重要發(fā)展，是各國維護(hù)和平、努力用協(xié)商和仲裁方式解決國際爭端理念的繼續(xù)實(shí)踐。它在推進(jìn)國際社會(huì)有序化，促進(jìn)國際合作，伸張中小國家正當(dāng)訴求，以及促進(jìn)人權(quán)與社會(huì)福利、改善勞工勞動(dòng)條件和待遇等方面所做的有益工作，都是人類社會(huì)取得的文明進(jìn)步，對(duì)現(xiàn)代國際組織的運(yùn)作與發(fā)展亦具有重要的影響和深遠(yuǎn)的意義。正如華爾脫斯所說：“國聯(lián)不論在成功或失敗的時(shí)候，始終以憲章的形式體現(xiàn)了人類向往和平和一個(gè)合理組織起來的世界的熱望”。(47)英國史學(xué)家E.H.卡爾也認(rèn)為，國際聯(lián)盟的“主要宗旨是確保維持和平；它建立國際勞工組織以規(guī)定勞工的狀況；還建立了對(duì)德國放棄的殖民地的政府委任統(tǒng)治制度。1919年以后，這些機(jī)構(gòu)和制度便成為新的國際秩序的正常的和基本的組成部分了。”(48)

但是，國際聯(lián)盟是在一場帝國主義戰(zhàn)爭之后，作為由戰(zhàn)勝國對(duì)戰(zhàn)敗國的媾和條約的組成部分而建立的，因此國際聯(lián)盟盟約所規(guī)定的“為促進(jìn)國際合作，保證國際和平與安全，承擔(dān)不從事戰(zhàn)爭之義務(wù)”的宗旨，主要是為了維護(hù)以英法為代表的戰(zhàn)勝國的既得利益和它們所建立的“國際新秩序”，這是國際聯(lián)盟的本質(zhì)，并由此帶來了國際聯(lián)盟與生俱來的缺陷和弱點(diǎn)。這些缺陷和弱點(diǎn)也是那個(gè)時(shí)代的產(chǎn)物。

第一，盟約在保持和平、維護(hù)集體安全的機(jī)制上存在巨大漏洞。這里主要指出三點(diǎn)。

(一)盟約在裁減軍備方面的規(guī)定是空泛的，對(duì)各國政府都沒有真正的約束力。事實(shí)上列強(qiáng)對(duì)此也不予理睬，反而時(shí)時(shí)以國家安全的需要和實(shí)行所謂的“國際義務(wù)”為由而不肯裁軍。因此，盡管自國際聯(lián)盟成立后就將裁軍列入了議事日程并成立了裁軍委員會(huì)專事裁軍工作，但是由國際聯(lián)盟主導(dǎo)的裁軍斷斷續(xù)續(xù)進(jìn)行了十幾年而毫無進(jìn)展，無果而終。(49)

(二)盟約在制止戰(zhàn)爭方面存在嚴(yán)重漏洞，主要有二。

首先，盟約對(duì)國際聯(lián)盟成員國發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭留有余地，使制裁發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭者成為空話。盟約規(guī)定，“倘聯(lián)盟會(huì)員國間發(fā)生爭議，勢(shì)將決裂者，當(dāng)將此事提交仲裁或依司法解決，或交行政院審查”(第十二條第一款)，“行政院應(yīng)盡力使此項(xiàng)爭議得以解決”(第十五條第三款)，“倘爭議不能如此解決，則行政院經(jīng)全體或多數(shù)之表決，應(yīng)繕發(fā)報(bào)告書，說明爭議之事實(shí)及行政院所認(rèn)為公允適當(dāng)之建議”(第十五條第四款)；但同時(shí)規(guī)定，“如行政院除爭執(zhí)之一方或一方以上之代表外，不能使該院理事一致贊成其報(bào)告書，則聯(lián)盟會(huì)員國保留權(quán)利施行認(rèn)為維持正義或公道所必需之行動(dòng)”(第十五條第七款)。這些規(guī)定就意味著所有國際聯(lián)盟會(huì)員國在遵守了三個(gè)月的延遲后(即提交爭端三個(gè)月后)仍然有權(quán)進(jìn)行戰(zhàn)爭。在這種情況下，盟約所規(guī)定的對(duì)不顧仲裁或國際法庭判決或行政院審查后提出的報(bào)告書而發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的會(huì)員國實(shí)施制裁(第十六條第一款)，便成為一句空話，從而給侵略者以可乘之機(jī)。

其次，國際聯(lián)盟的決策機(jī)制存在嚴(yán)重問題。前文已經(jīng)提到了國際聯(lián)盟大會(huì)和國際聯(lián)盟行政院形成決議的“全體一致”原則，但同時(shí)又規(guī)定，“如行政院報(bào)告書除爭執(zhí)之一方或一方以上之代表外，該院理事一致贊成，則聯(lián)盟會(huì)員國約定彼此不得向遵從報(bào)告書建議之任何一方從事戰(zhàn)爭”(第十五條第六款)。后者實(shí)際上又包含了行政院的一致同意規(guī)則的主要例外情況，即爭執(zhí)各方所投的票數(shù)不計(jì)算在一致同意票之內(nèi)這一極重要的規(guī)則。(50)但是這兩項(xiàng)規(guī)定，不僅使大會(huì)和行政院的決策機(jī)制矛盾，導(dǎo)致這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限分不清楚，而且容易使二者相互掣肘，無法有效工作，還可能使操縱國際聯(lián)盟的列強(qiáng)對(duì)條文做出任意解釋，使國際聯(lián)盟實(shí)際失去對(duì)侵略行為采取任何有效行動(dòng)的可能性。這一根本機(jī)制上的問題，不僅使國際聯(lián)盟無力保護(hù)受到侵略的國家，更無法制止戰(zhàn)爭的發(fā)生。(51)1931年日本發(fā)動(dòng)侵略中國的“九一八事變”，國際聯(lián)盟對(duì)這一侵略事件的既不援助中國也不制裁日本的做法，充分說明了這個(gè)問題。直到1932年3月日本炮制的偽“滿洲國”宣布成立，國際聯(lián)盟始終沒有譴責(zé)日本是侵略者，不僅拒絕對(duì)其制裁，更拒絕援助中國，實(shí)際上是在鼓勵(lì)日本不斷擴(kuò)大侵略。國際聯(lián)盟維護(hù)世界和平這一重要的宗旨成了一紙空談。(52)曾任英國首相的溫斯頓·丘吉爾在其回憶錄中對(duì)國際聯(lián)盟在“九一八事變”中的無所作為甚至偏袒日本的處理方式提出批評(píng)，認(rèn)為“正當(dāng)世界局勢(shì)非常需要國際聯(lián)盟的活動(dòng)和力量的時(shí)候，國際聯(lián)盟在道義上的權(quán)威卻顯出缺乏任何實(shí)質(zhì)上的支持。”(53)

(三)還要特別指出的是，在殖民主義仍然存在、殖民地和半殖民地人民無權(quán)作出決定、而殖民地宗主國視殖民地事務(wù)為自己的國內(nèi)事務(wù)的年代，更無法制止戰(zhàn)爭。換句話說，國際聯(lián)盟盟約予戰(zhàn)爭以可乘之機(jī)，不僅存在當(dāng)事國不在場的情形下就對(duì)某個(gè)爭端做出一致判斷的情況，而且存在爭端的起因?qū)儆跔幎朔絿鴥?nèi)司法權(quán)限范圍內(nèi)的情況。(54)

第二，國際聯(lián)盟的權(quán)力極為有限，大國強(qiáng)權(quán)政治依然主導(dǎo)國際秩序。盟約規(guī)定，“國際協(xié)議如仲裁條約或區(qū)域協(xié)議類似門羅主義者，皆屬維持和平，不得視為與本盟約內(nèi)任何規(guī)定有所抵觸”(第二十一條)。盡管美國最終沒有加入國際聯(lián)盟，但這一對(duì)美國的讓步，使國際聯(lián)盟對(duì)美國視為其勢(shì)力范圍的中南美洲不能發(fā)揮自己的作用。因此，當(dāng)1926年尼加拉瓜政府指責(zé)墨西哥政府涉嫌支持尼加拉瓜的政治反對(duì)派并將墨西哥告上國際聯(lián)盟時(shí)，美國政府立即向尼加拉瓜派出了一支艦隊(duì)，借口是要保護(hù)美國人和外國人的生命和財(cái)產(chǎn)，而國際聯(lián)盟則接受了美國的這種暗示，即維持中美洲的和平與秩序不是國際聯(lián)盟本身需要關(guān)心的事情。同時(shí)，國際聯(lián)盟也沒有將埃及和英國之間的爭端作為國際爭端來處理。此外，對(duì)于一戰(zhàn)后劃歸意大利統(tǒng)治的蒂羅爾的奧地利人所受到的不公正待遇，以及德國境內(nèi)的猶太人所受到的迫害，國際聯(lián)盟也無權(quán)過問。

第三，盟約標(biāo)榜要實(shí)行公開外交，但是并未廢除戰(zhàn)勝國之間此前訂立的各種秘密條約，相反，在戰(zhàn)勝國對(duì)戰(zhàn)敗國的和約中的許多條款，恰恰是這些秘密條約的體現(xiàn)。例如，在巴黎和會(huì)上，英美等國為兌現(xiàn)第一次世界大戰(zhàn)期間與日本簽訂的秘密條約，包括英、日共同瓜分一些太平洋德屬島嶼、英國承認(rèn)日本有權(quán)繼承德國戰(zhàn)前在中國山東特權(quán)的《英日密約》，美國承認(rèn)日本在華有“特殊利益”、日本承認(rèn)美國對(duì)華“門戶開放、機(jī)會(huì)均等”政策的《藍(lán)辛—石井協(xié)定》，便不顧中國的正當(dāng)要求，強(qiáng)行作出了把德國在中國山東的利權(quán)給予日本的決定。又如，對(duì)前奧斯曼帝國領(lǐng)地和德國前殖民地的委任統(tǒng)治國的選擇，也與大戰(zhàn)期間協(xié)約國于1915-1917年達(dá)成的一系列瓜分“奧斯曼帝國遺產(chǎn)”的秘密協(xié)定和備忘錄，(55)以及日俄秘密協(xié)定和英日密約等直接相關(guān)。

第四，國際聯(lián)盟的委任統(tǒng)治制度，是帝國主義列強(qiáng)在戰(zhàn)后世界被壓迫民族風(fēng)起云涌的反帝反殖民斗爭的形勢(shì)下，被迫對(duì)舊有的殖民體系進(jìn)行的改造。它反映了時(shí)代的進(jìn)步，但并沒有改變殖民統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)。之所以如此，正如E.H.卡爾所說，因?yàn)樵趯?shí)際上，受托國在多大程度上能宣稱他們代表國際聯(lián)盟行動(dòng)，是令人懷疑的。(56)在這種情況下，委任統(tǒng)治國就把被它們委任統(tǒng)治的領(lǐng)土當(dāng)作不同程度的殖民地來對(duì)待，特別是在第三類委任統(tǒng)治地，其殖民地的性質(zhì)更為明顯。

第五，由于美國始終拒絕加入國際聯(lián)盟，(57)蘇聯(lián)長期被拒之門外，日本、德國和意大利相繼退出，不受盟約的約束，國際聯(lián)盟并不具有真正的普遍性和權(quán)威性，從而使集體安全更加有名無實(shí)。

第六，國際聯(lián)盟成立的財(cái)政經(jīng)濟(jì)組織，是由來自不同國家的專家組成的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。該委員會(huì)每年在日內(nèi)瓦開會(huì)，并指導(dǎo)國際聯(lián)盟秘書處的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)部門的工作，還負(fù)責(zé)發(fā)行和監(jiān)督國際聯(lián)盟發(fā)行的各種公債。1920年和1927年，該委員會(huì)分別召開過涉及大戰(zhàn)后的財(cái)政金融重建的財(cái)政金融會(huì)議和涉及減少關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘的會(huì)議，但成效不大。因此，盡管該委員會(huì)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的合作提供了一個(gè)新的運(yùn)作模式，列強(qiáng)卻未能建立起第一次世界大戰(zhàn)后的新的國際經(jīng)濟(jì)秩序，這也從另一個(gè)重要方面反映了列強(qiáng)的矛盾與短視。

第一次世界大戰(zhàn)后，戰(zhàn)勝國通過國際聯(lián)盟所建立的戰(zhàn)后國際秩序是殘缺不全的，這個(gè)國際秩序無法完成維護(hù)戰(zhàn)后世界和平的宗旨與任務(wù)。它對(duì)日本發(fā)動(dòng)侵華戰(zhàn)爭束手無策，對(duì)納粹德國的擴(kuò)軍備戰(zhàn)反應(yīng)乏力，對(duì)意大利侵略阿比西尼亞(今埃塞俄比亞)的制裁半心半意，對(duì)被侵略國家的支持缺乏誠意。因此國際聯(lián)盟在保衛(wèi)世界和平方面沒有作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，實(shí)際變成了維護(hù)戰(zhàn)勝國利益的“戰(zhàn)后新秩序”，反而在客觀上助長了侵略。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)標(biāo)志著一戰(zhàn)后建立的國際秩序的徹底破產(chǎn)，國際聯(lián)盟也名存實(shí)亡。1946年4月19日，國際聯(lián)盟正式宣布解散。

就在國際聯(lián)盟正式解散之前，在國際聯(lián)盟的基礎(chǔ)上重建的代表第二次世界大戰(zhàn)后國際政治新秩序的聯(lián)合國已經(jīng)于1945年10月24日正式成立。聯(lián)合國憲章第一次把維護(hù)和平與解決社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題緊密地聯(lián)系在一起，彰顯了其締造者深刻的戰(zhàn)略思考。不僅如此，聯(lián)合國所規(guī)定的和平解決國際爭端和制裁侵略的機(jī)制，并以“大國一致”原則將制裁侵略的權(quán)力集中于安理會(huì)，也反映了二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)的世界政治力量對(duì)比，體現(xiàn)了大國的協(xié)調(diào)與合作，從內(nèi)部機(jī)制上有利于保證集體安全。另外，聯(lián)合國所規(guī)定的對(duì)德、日、意的殖民地和國際聯(lián)盟的委任統(tǒng)治地實(shí)行國際托管計(jì)劃，以及其實(shí)施的結(jié)果，使聯(lián)合國關(guān)于在進(jìn)入21世紀(jì)的時(shí)候不再有殖民制度的目標(biāo)也基本實(shí)現(xiàn)。正是因?yàn)榭朔藝H聯(lián)盟的一些重要缺陷，聯(lián)合國才成為維護(hù)二戰(zhàn)后國際秩序、推動(dòng)世界和平與發(fā)展的重要國際機(jī)構(gòu)。對(duì)于國際聯(lián)盟的締造者之一、英國的羅伯特·塞西爾子爵的那句名言“國聯(lián)死亡了，聯(lián)合國萬歲”，(58)我們當(dāng)做這樣的理解。

基金項(xiàng)目：本文為國家社科基金重大項(xiàng)目“20世紀(jì)國際格局的演變與大國互動(dòng)研究”(11&ZD133)階段性成果

（作者簡介：徐藍(lán)，首都師范大學(xué)歷史學(xué)院教授）