國際秩序是指在一定的歷史時期內國際社會主要戰(zhàn)略力量之間圍繞某種目標和依據(jù)一定規(guī)則相互作用運行的機制，是指處理國與國之間關系的準則和行為規(guī)范。①近代以來，隨著資本主義生產(chǎn)方式的形成、確立和發(fā)展，歐洲的民族國家在連綿不斷的戰(zhàn)爭中興起，經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密，主權意識愈加明確，國際關系也逐漸走出中世紀。以17世紀威斯特伐利亞體系②的建立和19世紀維也納體系③的建立為標志，可以看到人類在建立新型國際關系和國際秩序方面的不斷努力。第一次世界大戰(zhàn)后建立的國際聯(lián)盟，是一戰(zhàn)后建立的凡爾賽—華盛頓體系的重要組成部分，也是戰(zhàn)后國際秩序的典型代表。

國際聯(lián)盟是人類經(jīng)過一場空前的“大戰(zhàn)”④之后建立的第一個由主權國家組成的常設國際組織，是20世紀國際政治的重大發(fā)展。學術界自其誕生之日起就開始了對它的研究。⑤國際學術界的研究主要集中在國際聯(lián)盟對國際法的影響、美國在籌劃戰(zhàn)后世界新秩序和建立國際聯(lián)盟中的作用、國際聯(lián)盟在尋求集體安全方面的努力、對國際聯(lián)盟歷史的整體考察、國際聯(lián)盟與各大國之間的關系，以及國際聯(lián)盟各分支機構的活動等方面。⑥國內學術界對國際聯(lián)盟的認識和研究，主要集中在中國人對國際聯(lián)盟的認識與活動參與、美國和英國在建立國際聯(lián)盟時的政策、國際聯(lián)盟在九一八事變中的表現(xiàn)，以及國際聯(lián)盟對國際政治的影響等方面。⑦

可以看出，國內外學術界對國際聯(lián)盟的研究已經(jīng)有許多重要的研究成果，但是，把國際聯(lián)盟與一戰(zhàn)之后國際秩序聯(lián)系起來進行研究的論述尚不多見，特別是國內學術界對國際聯(lián)盟的研究還有較大的拓展余地。本文力圖在前人研究的基礎上，通過對這一國際組織的產(chǎn)生背景和過程的勾勒，以及對國際聯(lián)盟盟約的文本分析，對國際聯(lián)盟所代表的第一次世界大戰(zhàn)后的國際秩序進行論述，以就教于方家。

一、國際聯(lián)盟的起源

國際聯(lián)盟作為一戰(zhàn)后世界上第一個由主權國家組成的常設國際組織，并不是政治家憑空臆想出來的，而是一戰(zhàn)的戰(zhàn)勝國根據(jù)時代的發(fā)展和自身的需要，在吸收19世紀歐洲協(xié)調體制以及其他國際組織運作機制的基礎上創(chuàng)建的。

19世紀初，打敗拿破侖帝國的戰(zhàn)勝國英國、俄國、奧地利、普魯士和復辟的法國召開維也納會議。會議根據(jù)強權政治原則，通過戰(zhàn)勝國對戰(zhàn)敗國財產(chǎn)的瓜分，任意安排小國領土、擺布小國命運，滿足了戰(zhàn)勝國瓜分領土的野心，重新劃分了歐洲的政治版圖，建立了維也納體系。該體系依靠英、俄、法、奧、普的實力均衡共同維持歐洲的穩(wěn)定與和平，成為一個五極均勢結構。在這個五極結構中，英國因其在各方面優(yōu)勢地位明顯，幾乎成為全球霸主。意大利、德意志則依然處于分裂狀態(tài)。上述狀態(tài)是五國形成均勢的必要保證。

此外，為防止大國因意圖稱霸歐洲大陸而爆發(fā)新的大規(guī)模戰(zhàn)爭，歐洲國家開始采用“會議外交”的方式，即通過定期國際會議的形式對列強間的矛盾及利益紛爭進行仲裁與協(xié)商，以保持歐洲的協(xié)調，維護大國的利益與均勢。這一機制也被稱為“歐洲協(xié)調”，⑧亦稱“共管均勢體制”。這一機制要求歐洲大國遵守維持歐洲安寧與平衡的兩項原則：一是各大國要克制在歐洲擴張領土的野心，盡量避免發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭；二是當歐洲大陸的內亂或國家間爭斗即將引發(fā)戰(zhàn)爭時，各大國要努力以和平的方式解決爭端。其做法通常是舉行國際會議。于是，這種合作共管方式使均衡、克制與合作成為拿破侖戰(zhàn)爭后40年歐洲政治的標志。⑨

可以看出，維也納體系的締造者已初步建立了一種定期會晤協(xié)商的程序。這表明，大國決策已兼顧多種因素并將其制度化了。⑩有學者認為，這種制度化安排是對潛在的國際沖突進行監(jiān)督和控制的一種機制，實際上已成為當時管理歐洲國際事務的重要國際機構，(11)盡管19世紀后半期出現(xiàn)的一系列局部戰(zhàn)爭不斷削弱“歐洲協(xié)調”機制，然而歐洲沒有發(fā)生如拿破侖戰(zhàn)爭那樣的大規(guī)模戰(zhàn)爭也是事實，從而使資本主義得以迅速發(fā)展。這種“會議外交”也成為19世紀國際和平組織的最初萌芽。(12)由此可見，盡管“歐洲協(xié)調”還不具備正式國際組織的形式和機構，但在力圖維護歐洲的均勢與安全方面，還是比威斯特伐利亞體系前進了一步。

然而，任何“實力均衡”都是相對的，而實力的不平衡則是絕對的。隨著19世紀六七十年代后歐洲列強實力對比的變化，美國的崛起和要求對美洲事務的獨占控制以及東亞日本的崛起，從歐洲外部對維也納體系構成挑戰(zhàn)。列強競相對外擴張、瓜分世界，矛盾沖突不斷尖銳，最終把一個在歐洲歷史上屢見不鮮的暗殺事件演變成一場“大戰(zhàn)”。與此同時，以“歐洲協(xié)調”為主要特征的維也納體系也蕩然無存。盡管如此，體現(xiàn)“歐洲協(xié)調”的“會議外交”，仍然是維也納體系留給后世的遺產(chǎn)。

國際聯(lián)盟的另一個參照物，是已經(jīng)運作多年的國際行政組織。

19世紀隨著工業(yè)革命向前推進，一些國際機構便根據(jù)行業(yè)需要建立起來，其目的是促進各行政部門之間的國際合作，解決糾紛，并擁有監(jiān)督成員國該行政部門的權力，如1865年建立的國際電報聯(lián)盟、1873年成立的國際氣象聯(lián)盟、1874年創(chuàng)立的萬國郵政聯(lián)盟、1875年成立的國際度量衡組織、1883年成立的國際保護工業(yè)產(chǎn)權聯(lián)盟，等等。這些組織，也被稱為“國際行政組織”或“國際行政聯(lián)盟”。到1914年這樣的組織已經(jīng)有30多個。此外還有一些非官方的國際團體，如1864年建立的國際工人協(xié)會(即第一國際)、1889年的第二國際和各國議會聯(lián)盟，以及許多有關宗教、科學、文學、體育的國際組織。

這些國際組織的運作有一些共同特點。第一，它們建立了比較完善的常設機構，包括由全體成員國組成的大會和由部分成員國組成的理事會，以及類似國際秘書處的機構，如國際電報聯(lián)盟設立的總秘書處。這三級機構一直為以后的各類國際組織所效仿。第二，在長期的發(fā)展過程中，它們制定和改進了各種程序規(guī)則，如各機構的投票程序，多邊條約的起草、通過和生效程序等。第三，它們的工作僅限于行政技術事項，并不具有政治上的任何約束力。但是，這些國際組織的成立和運行具有重要意義，它們不僅規(guī)范和維護了相關的行政部門與行業(yè)之間的行為和利益，而且為以后新的主權國家政府之間的常設國際組織的成立和運作奠定了基礎。

另外，自17世紀格勞秀斯出版《戰(zhàn)爭與國際法》一書以后逐漸發(fā)展起來的近代國際法，特別是一直緩慢發(fā)展的通過仲裁方法和平解決國際爭端的觀念，以及和平主義運動，也成為國際聯(lián)盟起源的有機組成部分。1815年至1900年間，提交仲裁的國家之間的爭端和分歧達兩百次左右，其中絕大多數(shù)案件的爭執(zhí)雙方都適當執(zhí)行了仲裁員的仲裁；而且這些提交仲裁的問題，沒有一件成為以后戰(zhàn)爭的起因。(13)1899年和1907年的兩次海牙和平會議，分別簽訂了《和平解決國際爭端公約》，規(guī)定“各締約國承認仲裁是解決一般屬于法律性質的爭端和特別關于國際條約的解釋或使用的爭端的最有效、同時也是最公允的方法。”(14)不僅如此，出席1899年海牙和平會議的26國還簽署了設立常設仲裁法院的公約。(15)1903年，英國與法國締結條約，同意以仲裁方法解決所有不影響它們的重要利益、獨立、榮譽或第三國利益的法律性質的爭端。這一做法為其他許多國家所效法。

19世紀的反戰(zhàn)運動與世界和平運動也有所發(fā)展。1815年，第一個和平協(xié)會在紐約成立，此后數(shù)年間，倫敦、日內瓦、巴黎也成立了類似的協(xié)會。這些和平協(xié)會的會員譴責一切戰(zhàn)爭，甚至包括自衛(wèi)戰(zhàn)爭，并舉行國際會議擴大他們的影響。(16)1889年，在巴黎召開了第一屆國際議員大會和世界和平大會，并出版了奧匈帝國女作家、和平運動先驅貝莎·馮·蘇特納的反戰(zhàn)長篇小說《放下武器》，在世界上引起了很大反響。(17)以后世界和平大會多次舉行，成為大戰(zhàn)前最重要的國際和平運動；各國議會聯(lián)盟后來改名為“促進國際仲裁的各國議會聯(lián)盟”，吸收各國議會中支持和平運動的議員，大戰(zhàn)前每年舉行一次會議；它與兩年后成立的國際和平署(總部也設在伯爾尼)，成為這一時期最重要的國際和平組織。1895年發(fā)明家諾貝爾在將其920萬美元的遺產(chǎn)設立諾貝爾獎金時，列上了一項和平獎，并于1901年開始頒授。一般來說，諾貝爾和平獎成為對那些為和平作出突出貢獻者的最高獎勵。(18)1911年，美國鋼鐵企業(yè)家安德魯·卡內基設立了總額為1000萬美元的卡內基和平基金會，主要用于資助戰(zhàn)爭與和平方面的研究，美國的大部分和平組織都獲得過該基金的資助。據(jù)統(tǒng)計，到大戰(zhàn)爆發(fā)前，歐美國家約有100萬人參加過包括為和平募集資金、宣傳和平并游說政客在內的和平活動。(19)

但是，在第一次世界大戰(zhàn)前越來越狂熱的帝國主義、民族利己主義、沙文主義和軍國主義宣傳面前，要求和平的呼聲十分微弱，不足以對現(xiàn)實政治產(chǎn)生重大影響，而當時的大多數(shù)政治家和軍事家也信奉用戰(zhàn)爭手段解決爭端。因此，當1914年8月歐洲各國為一個具體的國家之間的爭端而宣布加入這場帝國主義戰(zhàn)爭時，我們看到的是聚集在這些國家首都的歡呼雀躍的人群，是支持政府開戰(zhàn)的所謂“愛國主義”喧囂。

然而，正是第一次世界大戰(zhàn)，才將建立國際聯(lián)盟提上了議事日程。

1914年爆發(fā)第一次世界大戰(zhàn)之時，資本主義大國已發(fā)展到帝國主義階段，交戰(zhàn)方均以重新瓜分世界和爭奪全球霸權為最終目標。這就使得這場戰(zhàn)爭從一開始就具有雙重性，即牽動全球的世界性和影響整個人類社會生活的總體性，成為人類歷史上前所未有的“大戰(zhàn)”。但是，戰(zhàn)爭的發(fā)展進程卻出人意料。大戰(zhàn)爆發(fā)之初，各國文官政府主要考慮的是如何及時應戰(zhàn)，以避免削弱自己，壯大對手；軍方則仍然停留在19世紀的戰(zhàn)爭思維上，以為靠一兩次畢其功于一役的戰(zhàn)役便高下立見，就像當年的拿破侖戰(zhàn)爭或普法戰(zhàn)爭那樣。但由于時代背景的變化，戰(zhàn)爭的發(fā)展軌跡卻完全與各國決策者的主觀意愿背道而馳：長期陣地戰(zhàn)的僵局摧毀了他們速戰(zhàn)速決的僥幸心理，長期消耗的總體戰(zhàn)又將各國的全部國力及其殖民帝國也卷入其中，使整個社會基礎受到了空前重創(chuàng)。

大戰(zhàn)的爆發(fā)和戰(zhàn)爭的長期化，使全世界飽受戰(zhàn)亂之苦的普羅大眾對和平社會有強烈的期待，導致世界和平運動大大發(fā)展。與此同時，幾乎所有交戰(zhàn)國和中立國的政治家都認為，“歐洲協(xié)調”已崩潰，應建立一個國際常設組織來防止戰(zhàn)爭爆發(fā)。1915年5月英國成立的“國際聯(lián)盟協(xié)會”(League of Nations Society)(20)和美國前總統(tǒng)威廉·塔夫脫領導的“實現(xiàn)和平聯(lián)盟”(League to Enforce Peace)都主張建立這種組織。一些官員在支持本國進行戰(zhàn)爭的同時，也間接支持建立國際聯(lián)盟的想法。例如，當時的英國首相赫伯特·阿斯奎斯和外交大臣愛德華·格雷不僅在公開演說和秘密通信中，而且通過非正式地鼓勵英國的“國際聯(lián)盟協(xié)會”的行動以示支持建立國際聯(lián)盟的主張。(21)正如華爾脫斯所說：“各國必須找出某種辦法來保證以后不會再有這種事發(fā)生。這就是促使國際聯(lián)盟成立的有效的原動力和動機。”(22)