國際秩序是指在一定的歷史時(shí)期內(nèi)國際社會(huì)主要戰(zhàn)略力量之間圍繞某種目標(biāo)和依據(jù)一定規(guī)則相互作用運(yùn)行的機(jī)制，是指處理國與國之間關(guān)系的準(zhǔn)則和行為規(guī)范。①近代以來，隨著資本主義生產(chǎn)方式的形成、確立和發(fā)展，歐洲的民族國家在連綿不斷的戰(zhàn)爭中興起，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，主權(quán)意識(shí)愈加明確，國際關(guān)系也逐漸走出中世紀(jì)。以17世紀(jì)威斯特伐利亞體系②的建立和19世紀(jì)維也納體系③的建立為標(biāo)志，可以看到人類在建立新型國際關(guān)系和國際秩序方面的不斷努力。第一次世界大戰(zhàn)后建立的國際聯(lián)盟，是一戰(zhàn)后建立的凡爾賽—華盛頓體系的重要組成部分，也是戰(zhàn)后國際秩序的典型代表。

國際聯(lián)盟是人類經(jīng)過一場空前的“大戰(zhàn)”④之后建立的第一個(gè)由主權(quán)國家組成的常設(shè)國際組織，是20世紀(jì)國際政治的重大發(fā)展。學(xué)術(shù)界自其誕生之日起就開始了對(duì)它的研究。⑤國際學(xué)術(shù)界的研究主要集中在國際聯(lián)盟對(duì)國際法的影響、美國在籌劃戰(zhàn)后世界新秩序和建立國際聯(lián)盟中的作用、國際聯(lián)盟在尋求集體安全方面的努力、對(duì)國際聯(lián)盟歷史的整體考察、國際聯(lián)盟與各大國之間的關(guān)系，以及國際聯(lián)盟各分支機(jī)構(gòu)的活動(dòng)等方面。⑥國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)國際聯(lián)盟的認(rèn)識(shí)和研究，主要集中在中國人對(duì)國際聯(lián)盟的認(rèn)識(shí)與活動(dòng)參與、美國和英國在建立國際聯(lián)盟時(shí)的政策、國際聯(lián)盟在九一八事變中的表現(xiàn)，以及國際聯(lián)盟對(duì)國際政治的影響等方面。⑦

可以看出，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)國際聯(lián)盟的研究已經(jīng)有許多重要的研究成果，但是，把國際聯(lián)盟與一戰(zhàn)之后國際秩序聯(lián)系起來進(jìn)行研究的論述尚不多見，特別是國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)國際聯(lián)盟的研究還有較大的拓展余地。本文力圖在前人研究的基礎(chǔ)上，通過對(duì)這一國際組織的產(chǎn)生背景和過程的勾勒，以及對(duì)國際聯(lián)盟盟約的文本分析，對(duì)國際聯(lián)盟所代表的第一次世界大戰(zhàn)后的國際秩序進(jìn)行論述，以就教于方家。

一、國際聯(lián)盟的起源

國際聯(lián)盟作為一戰(zhàn)后世界上第一個(gè)由主權(quán)國家組成的常設(shè)國際組織，并不是政治家憑空臆想出來的，而是一戰(zhàn)的戰(zhàn)勝國根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和自身的需要，在吸收19世紀(jì)歐洲協(xié)調(diào)體制以及其他國際組織運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的。

19世紀(jì)初，打敗拿破侖帝國的戰(zhàn)勝國英國、俄國、奧地利、普魯士和復(fù)辟的法國召開維也納會(huì)議。會(huì)議根據(jù)強(qiáng)權(quán)政治原則，通過戰(zhàn)勝國對(duì)戰(zhàn)敗國財(cái)產(chǎn)的瓜分，任意安排小國領(lǐng)土、擺布小國命運(yùn)，滿足了戰(zhàn)勝國瓜分領(lǐng)土的野心，重新劃分了歐洲的政治版圖，建立了維也納體系。該體系依靠英、俄、法、奧、普的實(shí)力均衡共同維持歐洲的穩(wěn)定與和平，成為一個(gè)五極均勢結(jié)構(gòu)。在這個(gè)五極結(jié)構(gòu)中，英國因其在各方面優(yōu)勢地位明顯，幾乎成為全球霸主。意大利、德意志則依然處于分裂狀態(tài)。上述狀態(tài)是五國形成均勢的必要保證。

此外，為防止大國因意圖稱霸歐洲大陸而爆發(fā)新的大規(guī)模戰(zhàn)爭，歐洲國家開始采用“會(huì)議外交”的方式，即通過定期國際會(huì)議的形式對(duì)列強(qiáng)間的矛盾及利益紛爭進(jìn)行仲裁與協(xié)商，以保持歐洲的協(xié)調(diào)，維護(hù)大國的利益與均勢。這一機(jī)制也被稱為“歐洲協(xié)調(diào)”，⑧亦稱“共管均勢體制”。這一機(jī)制要求歐洲大國遵守維持歐洲安寧與平衡的兩項(xiàng)原則：一是各大國要克制在歐洲擴(kuò)張領(lǐng)土的野心，盡量避免發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭；二是當(dāng)歐洲大陸的內(nèi)亂或國家間爭斗即將引發(fā)戰(zhàn)爭時(shí)，各大國要努力以和平的方式解決爭端。其做法通常是舉行國際會(huì)議。于是，這種合作共管方式使均衡、克制與合作成為拿破侖戰(zhàn)爭后40年歐洲政治的標(biāo)志。⑨

可以看出，維也納體系的締造者已初步建立了一種定期會(huì)晤協(xié)商的程序。這表明，大國決策已兼顧多種因素并將其制度化了。⑩有學(xué)者認(rèn)為，這種制度化安排是對(duì)潛在的國際沖突進(jìn)行監(jiān)督和控制的一種機(jī)制，實(shí)際上已成為當(dāng)時(shí)管理歐洲國際事務(wù)的重要國際機(jī)構(gòu)，(11)盡管19世紀(jì)后半期出現(xiàn)的一系列局部戰(zhàn)爭不斷削弱“歐洲協(xié)調(diào)”機(jī)制，然而歐洲沒有發(fā)生如拿破侖戰(zhàn)爭那樣的大規(guī)模戰(zhàn)爭也是事實(shí)，從而使資本主義得以迅速發(fā)展。這種“會(huì)議外交”也成為19世紀(jì)國際和平組織的最初萌芽。(12)由此可見，盡管“歐洲協(xié)調(diào)”還不具備正式國際組織的形式和機(jī)構(gòu)，但在力圖維護(hù)歐洲的均勢與安全方面，還是比威斯特伐利亞體系前進(jìn)了一步。

然而，任何“實(shí)力均衡”都是相對(duì)的，而實(shí)力的不平衡則是絕對(duì)的。隨著19世紀(jì)六七十年代后歐洲列強(qiáng)實(shí)力對(duì)比的變化，美國的崛起和要求對(duì)美洲事務(wù)的獨(dú)占控制以及東亞日本的崛起，從歐洲外部對(duì)維也納體系構(gòu)成挑戰(zhàn)。列強(qiáng)競相對(duì)外擴(kuò)張、瓜分世界，矛盾沖突不斷尖銳，最終把一個(gè)在歐洲歷史上屢見不鮮的暗殺事件演變成一場“大戰(zhàn)”。與此同時(shí)，以“歐洲協(xié)調(diào)”為主要特征的維也納體系也蕩然無存。盡管如此，體現(xiàn)“歐洲協(xié)調(diào)”的“會(huì)議外交”，仍然是維也納體系留給后世的遺產(chǎn)。

國際聯(lián)盟的另一個(gè)參照物，是已經(jīng)運(yùn)作多年的國際行政組織。

19世紀(jì)隨著工業(yè)革命向前推進(jìn)，一些國際機(jī)構(gòu)便根據(jù)行業(yè)需要建立起來，其目的是促進(jìn)各行政部門之間的國際合作，解決糾紛，并擁有監(jiān)督成員國該行政部門的權(quán)力，如1865年建立的國際電報(bào)聯(lián)盟、1873年成立的國際氣象聯(lián)盟、1874年創(chuàng)立的萬國郵政聯(lián)盟、1875年成立的國際度量衡組織、1883年成立的國際保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟，等等。這些組織，也被稱為“國際行政組織”或“國際行政聯(lián)盟”。到1914年這樣的組織已經(jīng)有30多個(gè)。此外還有一些非官方的國際團(tuán)體，如1864年建立的國際工人協(xié)會(huì)(即第一國際)、1889年的第二國際和各國議會(huì)聯(lián)盟，以及許多有關(guān)宗教、科學(xué)、文學(xué)、體育的國際組織。

這些國際組織的運(yùn)作有一些共同特點(diǎn)。第一，它們建立了比較完善的常設(shè)機(jī)構(gòu)，包括由全體成員國組成的大會(huì)和由部分成員國組成的理事會(huì)，以及類似國際秘書處的機(jī)構(gòu)，如國際電報(bào)聯(lián)盟設(shè)立的總秘書處。這三級(jí)機(jī)構(gòu)一直為以后的各類國際組織所效仿。第二，在長期的發(fā)展過程中，它們制定和改進(jìn)了各種程序規(guī)則，如各機(jī)構(gòu)的投票程序，多邊條約的起草、通過和生效程序等。第三，它們的工作僅限于行政技術(shù)事項(xiàng)，并不具有政治上的任何約束力。但是，這些國際組織的成立和運(yùn)行具有重要意義，它們不僅規(guī)范和維護(hù)了相關(guān)的行政部門與行業(yè)之間的行為和利益，而且為以后新的主權(quán)國家政府之間的常設(shè)國際組織的成立和運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。

另外，自17世紀(jì)格勞秀斯出版《戰(zhàn)爭與國際法》一書以后逐漸發(fā)展起來的近代國際法，特別是一直緩慢發(fā)展的通過仲裁方法和平解決國際爭端的觀念，以及和平主義運(yùn)動(dòng)，也成為國際聯(lián)盟起源的有機(jī)組成部分。1815年至1900年間，提交仲裁的國家之間的爭端和分歧達(dá)兩百次左右，其中絕大多數(shù)案件的爭執(zhí)雙方都適當(dāng)執(zhí)行了仲裁員的仲裁；而且這些提交仲裁的問題，沒有一件成為以后戰(zhàn)爭的起因。(13)1899年和1907年的兩次海牙和平會(huì)議，分別簽訂了《和平解決國際爭端公約》，規(guī)定“各締約國承認(rèn)仲裁是解決一般屬于法律性質(zhì)的爭端和特別關(guān)于國際條約的解釋或使用的爭端的最有效、同時(shí)也是最公允的方法。”(14)不僅如此，出席1899年海牙和平會(huì)議的26國還簽署了設(shè)立常設(shè)仲裁法院的公約。(15)1903年，英國與法國締結(jié)條約，同意以仲裁方法解決所有不影響它們的重要利益、獨(dú)立、榮譽(yù)或第三國利益的法律性質(zhì)的爭端。這一做法為其他許多國家所效法。

19世紀(jì)的反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)與世界和平運(yùn)動(dòng)也有所發(fā)展。1815年，第一個(gè)和平協(xié)會(huì)在紐約成立，此后數(shù)年間，倫敦、日內(nèi)瓦、巴黎也成立了類似的協(xié)會(huì)。這些和平協(xié)會(huì)的會(huì)員譴責(zé)一切戰(zhàn)爭，甚至包括自衛(wèi)戰(zhàn)爭，并舉行國際會(huì)議擴(kuò)大他們的影響。(16)1889年，在巴黎召開了第一屆國際議員大會(huì)和世界和平大會(huì)，并出版了奧匈帝國女作家、和平運(yùn)動(dòng)先驅(qū)貝莎·馮·蘇特納的反戰(zhàn)長篇小說《放下武器》，在世界上引起了很大反響。(17)以后世界和平大會(huì)多次舉行，成為大戰(zhàn)前最重要的國際和平運(yùn)動(dòng)；各國議會(huì)聯(lián)盟后來改名為“促進(jìn)國際仲裁的各國議會(huì)聯(lián)盟”，吸收各國議會(huì)中支持和平運(yùn)動(dòng)的議員，大戰(zhàn)前每年舉行一次會(huì)議；它與兩年后成立的國際和平署(總部也設(shè)在伯爾尼)，成為這一時(shí)期最重要的國際和平組織。1895年發(fā)明家諾貝爾在將其920萬美元的遺產(chǎn)設(shè)立諾貝爾獎(jiǎng)金時(shí)，列上了一項(xiàng)和平獎(jiǎng)，并于1901年開始頒授。一般來說，諾貝爾和平獎(jiǎng)成為對(duì)那些為和平作出突出貢獻(xiàn)者的最高獎(jiǎng)勵(lì)。(18)1911年，美國鋼鐵企業(yè)家安德魯·卡內(nèi)基設(shè)立了總額為1000萬美元的卡內(nèi)基和平基金會(huì)，主要用于資助戰(zhàn)爭與和平方面的研究，美國的大部分和平組織都獲得過該基金的資助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到大戰(zhàn)爆發(fā)前，歐美國家約有100萬人參加過包括為和平募集資金、宣傳和平并游說政客在內(nèi)的和平活動(dòng)。(19)

但是，在第一次世界大戰(zhàn)前越來越狂熱的帝國主義、民族利己主義、沙文主義和軍國主義宣傳面前，要求和平的呼聲十分微弱，不足以對(duì)現(xiàn)實(shí)政治產(chǎn)生重大影響，而當(dāng)時(shí)的大多數(shù)政治家和軍事家也信奉用戰(zhàn)爭手段解決爭端。因此，當(dāng)1914年8月歐洲各國為一個(gè)具體的國家之間的爭端而宣布加入這場帝國主義戰(zhàn)爭時(shí)，我們看到的是聚集在這些國家首都的歡呼雀躍的人群，是支持政府開戰(zhàn)的所謂“愛國主義”喧囂。

然而，正是第一次世界大戰(zhàn)，才將建立國際聯(lián)盟提上了議事日程。

1914年爆發(fā)第一次世界大戰(zhàn)之時(shí)，資本主義大國已發(fā)展到帝國主義階段，交戰(zhàn)方均以重新瓜分世界和爭奪全球霸權(quán)為最終目標(biāo)。這就使得這場戰(zhàn)爭從一開始就具有雙重性，即牽動(dòng)全球的世界性和影響整個(gè)人類社會(huì)生活的總體性，成為人類歷史上前所未有的“大戰(zhàn)”。但是，戰(zhàn)爭的發(fā)展進(jìn)程卻出人意料。大戰(zhàn)爆發(fā)之初，各國文官政府主要考慮的是如何及時(shí)應(yīng)戰(zhàn)，以避免削弱自己，壯大對(duì)手；軍方則仍然停留在19世紀(jì)的戰(zhàn)爭思維上，以為靠一兩次畢其功于一役的戰(zhàn)役便高下立見，就像當(dāng)年的拿破侖戰(zhàn)爭或普法戰(zhàn)爭那樣。但由于時(shí)代背景的變化，戰(zhàn)爭的發(fā)展軌跡卻完全與各國決策者的主觀意愿背道而馳：長期陣地戰(zhàn)的僵局摧毀了他們速戰(zhàn)速?zèng)Q的僥幸心理，長期消耗的總體戰(zhàn)又將各國的全部國力及其殖民帝國也卷入其中，使整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)受到了空前重創(chuàng)。

大戰(zhàn)的爆發(fā)和戰(zhàn)爭的長期化，使全世界飽受戰(zhàn)亂之苦的普羅大眾對(duì)和平社會(huì)有強(qiáng)烈的期待，導(dǎo)致世界和平運(yùn)動(dòng)大大發(fā)展。與此同時(shí)，幾乎所有交戰(zhàn)國和中立國的政治家都認(rèn)為，“歐洲協(xié)調(diào)”已崩潰，應(yīng)建立一個(gè)國際常設(shè)組織來防止戰(zhàn)爭爆發(fā)。1915年5月英國成立的“國際聯(lián)盟協(xié)會(huì)”(League of Nations Society)(20)和美國前總統(tǒng)威廉·塔夫脫領(lǐng)導(dǎo)的“實(shí)現(xiàn)和平聯(lián)盟”(League to Enforce Peace)都主張建立這種組織。一些官員在支持本國進(jìn)行戰(zhàn)爭的同時(shí)，也間接支持建立國際聯(lián)盟的想法。例如，當(dāng)時(shí)的英國首相赫伯特·阿斯奎斯和外交大臣愛德華·格雷不僅在公開演說和秘密通信中，而且通過非正式地鼓勵(lì)英國的“國際聯(lián)盟協(xié)會(huì)”的行動(dòng)以示支持建立國際聯(lián)盟的主張。(21)正如華爾脫斯所說：“各國必須找出某種辦法來保證以后不會(huì)再有這種事發(fā)生。這就是促使國際聯(lián)盟成立的有效的原動(dòng)力和動(dòng)機(jī)。”(22)