二、英美等國關(guān)于建立國際聯(lián)盟的討論

建立國際聯(lián)盟的討論主要是在英國和美國之間進(jìn)行的。

美國參戰(zhàn)前，英美兩國對建立新的世界秩序并沒有具體的考慮，但是對建立國際聯(lián)盟已經(jīng)有了一定的共識，盡管它們的出發(fā)點(diǎn)并不相同。英國之所以首先向美國提出在戰(zhàn)后建立國際聯(lián)盟的一個重要原因，是希望為美國參戰(zhàn)尋找一個令人滿意的理由。1915年9月22日，英國外交大臣格雷致信美國總統(tǒng)威爾遜的密友兼顧問豪斯上校。格雷在信中問到，總統(tǒng)會對一個旨在削減軍備、和平解決爭端的國際聯(lián)盟有多大興趣？“總統(tǒng)會提出建立一個國際聯(lián)盟嗎？如果任何國家違反協(xié)定，或在有爭端時定要訴諸武力解決的情況下，聯(lián)盟將把各國聯(lián)結(jié)在一起，共同抗之。”(23)當(dāng)時的美國尚未參戰(zhàn)，以中立的立場調(diào)解歐洲的沖突，(24)因此，威爾遜既要繼續(xù)在戰(zhàn)爭中保持中立，又希望在戰(zhàn)后建立國際聯(lián)盟。1915年12月24日，威爾遜在給豪斯的關(guān)于調(diào)解的指令中，第一次提到國際聯(lián)盟：“我們只關(guān)心未來的世界和平，只對此作出保證。唯一可能的保證是(A)陸軍和海軍的裁軍以及(B)一個確保每一個國家都反對侵略和維持海上絕對自由的國際聯(lián)盟”。(25)1916年5月16日，威爾遜在給豪斯的信中，再次申明美國關(guān)于戰(zhàn)后國際聯(lián)盟的基本觀點(diǎn)，即國際聯(lián)盟應(yīng)該是通過多國合作來防止戰(zhàn)爭和侵略的國際組織，其要點(diǎn)是保證主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整。(26)由此可見，美國的本意是通過集體安全來維護(hù)戰(zhàn)后的世界和平。

但是，英國并不接受集體安全原則，而是堅持傳統(tǒng)的以歐洲協(xié)調(diào)和均勢來維持戰(zhàn)后的國際秩序。例如，1917年初，英國戰(zhàn)時內(nèi)閣(War Cabinet)和帝國戰(zhàn)時內(nèi)閣(Imperial War Cabinet)的秘書莫里斯·漢基(Maurice Hankey)(27)準(zhǔn)備了一份提供內(nèi)閣討論的文件，其中確定了戰(zhàn)爭爆發(fā)以來已經(jīng)出現(xiàn)的有關(guān)建立未來國際組織的三種選擇：(1)包括建立“一個類似‘實(shí)現(xiàn)和平聯(lián)盟’(League to Enforce Peace)那樣的國際組織”；(2)構(gòu)建“一個1815年以后形成的以‘歐洲協(xié)調(diào)’為特征的聯(lián)盟”；(3)簡單的回歸“一個勢力均衡性質(zhì)的組織”。(28)在這三種選擇中，完全看不到美國所希望的集體安全的影子。

1917年4月，美國終于放棄中立立場，參加到協(xié)約國一方對德奧集團(tuán)作戰(zhàn)。于是，對美國政府來說，建立國際聯(lián)盟就成為美國作為參戰(zhàn)國的主要戰(zhàn)爭目標(biāo)之一。1917年11月7日俄國爆發(fā)的十月革命和次日列寧起草提出的“和平法令”，則從另一個方面促使英、美等國對戰(zhàn)后國際秩序的設(shè)想具體化。

十月革命后的第二天，布爾什維克就提出了列寧起草的“和平法令”。該法令建議所有交戰(zhàn)國立即停戰(zhàn)，并宣布俄國退出戰(zhàn)爭，要求進(jìn)行和平談判。由于協(xié)約國沒有回復(fù)蘇俄政府的要求，蘇俄便開始與德國談判。

在這種情況下，英國和美國的領(lǐng)導(dǎo)人也被迫表態(tài)，以樹立自己的和平形象。正如當(dāng)時英國聯(lián)合內(nèi)閣的首相勞合·喬治在其回憶錄中所說：“俄國工人政府的態(tài)度對我們的工廠工人產(chǎn)生了干擾。所以我們認(rèn)為需要就協(xié)約國的戰(zhàn)爭目的發(fā)表一個詳盡的、精心制定的和權(quán)威性的聲明，以便消除公眾的疑慮。”(29)

1918年1月5日，勞合·喬治在與工會代表見面時，發(fā)表了關(guān)于戰(zhàn)爭目的的聲明。他表示，英國的作戰(zhàn)目的之一就是“通過建立某種國際組織來設(shè)法限制軍備負(fù)擔(dān)以及減少戰(zhàn)爭的危險”。(30)1月8日，美國總統(tǒng)威爾遜也在國會眾參兩院聯(lián)席會上發(fā)表了建立“世界和平的綱領(lǐng)”，即闡明美國作戰(zhàn)目的的“十四點(diǎn)”原則，其中他特別強(qiáng)調(diào)最后一點(diǎn)——“為了大小國家都能相互保證政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整，必須成立一個具有特定盟約的普遍性的國際聯(lián)盟”，并認(rèn)為“這是達(dá)到永久和平的全部外交結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)”。另外，“十四點(diǎn)”中的第1點(diǎn)至第4點(diǎn)也與國際聯(lián)盟的計劃密切相關(guān)，即：公開外交；航海自由，只有通過國際聯(lián)盟的行動才能進(jìn)行封鎖；消除貿(mào)易壁壘；裁減軍備。(31)在這里，威爾遜再次強(qiáng)調(diào)了集體安全原則。接著，英、法、美繼續(xù)研究并分別制定了組織國際聯(lián)盟的方案。

到巴黎和會召開前，英國對建立國際聯(lián)盟的問題已經(jīng)形成了一些重要文件，包括1918年3月20日提出的費(fèi)立摩爾報告，(32)12月16日南非國防部長史末資將軍發(fā)表的小冊子《國際聯(lián)盟：一個切實(shí)的建議》，(33)以及12月17日公布的羅伯特·塞西爾勛爵的“塞西爾方案”。(34)這些文件反映了英國政府對國際聯(lián)盟的一些重要考慮：(1)國際聯(lián)盟的建立是為了保障和平；(2)國際聯(lián)盟應(yīng)包括絕大多數(shù)國家，但不包括戰(zhàn)敗國；(3)如果有關(guān)各方愿意，應(yīng)該通過大國仲裁解決國際爭端；(4)在爭端經(jīng)仲裁員或仲裁會議考慮之前，簽約國不應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)爭，無論如何不應(yīng)該對遵守仲裁裁決或會議報告的任何簽約國進(jìn)行戰(zhàn)爭；(5)如果有任何簽約國破壞它所做的保證，其他國家應(yīng)該認(rèn)為它們對這個國家處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，它們將聯(lián)合采取軍事的、財政的以及經(jīng)濟(jì)的手段，去阻止對盟約的破壞；(6)與非簽約國之間的爭端也應(yīng)以同樣的方法解決；(7)裁減軍備；(8)對俄羅斯帝國、奧匈帝國和奧斯曼土耳其帝國的殖民地實(shí)行委任統(tǒng)治；(9)國際聯(lián)盟的組織體系和決策機(jī)制，包括在國際聯(lián)盟建立行政院和一個常設(shè)秘書處來處理日常行政事務(wù)；(10)大國會議是國際聯(lián)盟的軸心，舉行大國首腦和外交部長會議處理威脅世界和平的問題；(11)在行政院中大國要占有絕對優(yōu)勢；等等。

可以看出，英國的方案仍然不主張集體安全，它不僅將戰(zhàn)敗國排除在外，也沒有各國相互保證領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立的內(nèi)容，英國希望建立的是一個大國討論與仲裁的國際機(jī)構(gòu)，這恰恰是19世紀(jì)大國勢力均衡的遺產(chǎn)。在關(guān)于殖民地的委任統(tǒng)治方面，該方案并不包括德國的殖民地，其目的是排除英國在戰(zhàn)后獲得德國殖民地的障礙。

以勒翁·布爾日瓦為領(lǐng)導(dǎo)的法國委員會也提出了自己的草案。其內(nèi)容包括：通過仲裁解決國際爭端；對破壞盟約國家實(shí)行各種制裁；設(shè)立一個擁有常設(shè)總參謀部的總司令；初步提出了一個常設(shè)組織的設(shè)想，如要求全體成員國每年開會一次，并任命一個較小的機(jī)構(gòu)，對其安排某些有限的秘書工作等。(35)

美國的方案出臺較晚。美國在提出方案之前推動的泛美盟約的談判，對其后來提出的國際聯(lián)盟盟約方案具有直接的影響。1914年底至1916年底，美國在與拉美國家進(jìn)行的斷斷續(xù)續(xù)的泛美盟約談判的過程中，提出了重要的集體安全主張：美洲各共和制的政府共同且相互保證政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整；以和平方式解決一切邊界及領(lǐng)土爭端；如果發(fā)生爭端的雙方無法自身解決，須先將爭端提交一個國際委員會，該委員會將對爭端進(jìn)行為期一年的調(diào)查，如果調(diào)查仍然不能解決問題，則通過仲裁方式解決；美洲國家不得允許在其領(lǐng)土內(nèi)裝備反對其他國家的革命武裝，并禁止以軍火接濟(jì)鄰國和反政府的革命者。(36)

美國參戰(zhàn)后，陸續(xù)提出了幾個有關(guān)國際聯(lián)盟的重要文件，包括1918年夏天的“華盛頓草案”、1919年1月8日和18日威爾遜擬定的兩個“國際聯(lián)盟盟約巴黎草案”。(37)這些文件的主要內(nèi)容包括：(1)支持成立國際法庭；(2)以仲裁作為解決國際爭端的主要方法；(3)提出全面封鎖作為制裁手段，并同意用武力去實(shí)施封鎖；(4)堅持國際聯(lián)盟成員國相互保證領(lǐng)土完整與政治獨(dú)立；(38)(5)同意在保證領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立的同時，在民族自決的原則下進(jìn)行必要的領(lǐng)土調(diào)整，但對領(lǐng)土調(diào)整要進(jìn)行補(bǔ)償；(6)各國軍備必須裁減，裁軍由行政院直接負(fù)責(zé)；(7)規(guī)定行政院由大國外交代表和少數(shù)幾個小國的代表組成，并提出通過大國的一票否決權(quán)而使大國能夠在行政院中起到領(lǐng)導(dǎo)作用；(8)將德國的前殖民地包括在委任統(tǒng)治之中，同時強(qiáng)調(diào)在委任統(tǒng)治地區(qū)實(shí)行門戶開放、“種族平等”和“宗教信仰自由”政策，等等?？梢钥闯?，美國仍然主張集體安全。

1919年1月18日，巴黎和會正式開幕。1月22日，經(jīng)過英美協(xié)商，確定了盟約起草委員會的組成，其中英、美、法、意、日五個大國各派出2名代表，其他小國共派出5名代表，美國總統(tǒng)威爾遜為該委員會主席，從而使大國主宰了盟約的起草。(39)

1月25日，會議就建立國際聯(lián)盟問題作出決議：(1)為了維持參戰(zhàn)國目前會議所要達(dá)到的世界安定，必須建立一個國際聯(lián)盟來促進(jìn)國際合作，保證公認(rèn)的國際義務(wù)的實(shí)施和提供防止戰(zhàn)爭的保證；(2)這個聯(lián)盟的建立應(yīng)該作為總的和平條約的不可分割的一部分，凡相信可以促進(jìn)它的目標(biāo)的文明國家都可以參加；(3)國際聯(lián)盟會員國應(yīng)該定期舉行國際會議，并應(yīng)設(shè)立一個常設(shè)組織和秘書處在會議休會期間處理國際聯(lián)盟的事務(wù)。(40)

威爾遜總統(tǒng)對巴黎和會抱有很大希望。他在赴歐洲前曾對當(dāng)時中國駐華盛頓公使、參加巴黎和會的中國代表團(tuán)成員顧維鈞“反復(fù)申述他在著名的‘十四項原則’中論述過的原則，他說，要想世界永久和平，必須有一個新秩序。不應(yīng)再用老一套的外交方式來解決戰(zhàn)爭問題，戰(zhàn)勝國不應(yīng)要求割地賠款；應(yīng)該廢除秘密外交，應(yīng)該通過建立維護(hù)世界和平的組織來創(chuàng)立新秩序。”(41)但是，面對協(xié)約國之間錯綜復(fù)雜的秘密條約，面對一定要通過德國割地賠款而徹底削弱德國的法國政府，面對希望維護(hù)勢力均衡的英國當(dāng)局，威爾遜的打算不可能全部實(shí)現(xiàn)。

從2月3日起，國際聯(lián)盟委員會召開一系列會議，討論以英、美兩國國際聯(lián)盟盟約草案為基礎(chǔ)的聯(lián)合提案。各主要戰(zhàn)勝國都力圖使自己的利益體現(xiàn)在盟約當(dāng)中。美國主張允許德國和小國加入國際聯(lián)盟，指望它們由于在經(jīng)濟(jì)上依賴美國而采取追隨美國的政策，以體現(xiàn)美國的集體安全原則，還要求由國際聯(lián)盟管理德國的前殖民地和前奧斯曼帝國的領(lǐng)地，借此對抗英、法獨(dú)占殖民地的政策，達(dá)到利用這一國際組織實(shí)現(xiàn)世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的目的。英國仍然希望國際聯(lián)盟成為幾個大國之間仲裁糾紛的體現(xiàn)勢力均衡的組織，用以維護(hù)其殖民帝國的利益。法國規(guī)定德國不得加入國際聯(lián)盟，并極力要求得到大量戰(zhàn)爭賠款和吞并盛產(chǎn)煤、鐵的德國薩爾區(qū)，還要求在國際聯(lián)盟建立一支國際部隊，設(shè)立國際總參謀部指揮這支部隊，監(jiān)督各國兵力并在必要時采取軍事行動，企圖通過由法國控制這支部隊爭霸歐洲，防止德國卷土重來。日本不僅要求得到德國在中國山東的利權(quán)，還要求吞并德國在太平洋上的島嶼(包括美國堅持不讓的關(guān)島)，并要求把種族平等列入盟約，以使日本能無阻礙地向西方移民。意大利則要求吞并阜姆。波蘭、捷克斯洛伐克、南斯拉夫等，也都提出領(lǐng)土要求。一些拉丁美洲國家還希望把門羅主義寫進(jìn)盟約。于是，在國際聯(lián)盟委員會中各國為了實(shí)現(xiàn)自己的目的而展開了討論甚至是十分激烈的爭吵，威爾遜則為了國際聯(lián)盟的順利成立，對各國的要求都做出一定的讓步。直到4月28日，威爾遜才提交最后文本，但這個文本與最初的構(gòu)想已相去甚遠(yuǎn)。

1919年4月28日，巴黎和會通過了國際聯(lián)盟盟約，并把它列為《凡爾賽條約》和對奧地利、匈牙利、保加利亞各國和約的第一部分內(nèi)容。1920年1月20日，《凡爾賽條約》生效，國際聯(lián)盟正式成立。當(dāng)時的會員國是44個，戰(zhàn)敗國和蘇俄暫被排除在外，以后發(fā)展到63個。但是對國際聯(lián)盟的誕生貢獻(xiàn)良多的美國卻始終沒有加入國際聯(lián)盟。

盡管在創(chuàng)建國際聯(lián)盟的整個過程中，美國總統(tǒng)威爾遜起了很大作用，但美國在“十四點(diǎn)”中的許多想法并沒有體現(xiàn)在包括《國際聯(lián)盟盟約》的《凡爾賽條約》中，這就引起了美國統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的爭吵。曾一度支持威爾遜國際聯(lián)盟計劃的共和黨領(lǐng)袖亨利·卡波特·洛奇，尤其反對盟約的第十條，而該條款恰恰是威爾遜始終堅持的集體安全條款。洛奇等人認(rèn)為，這樣的安排使美國承擔(dān)了更多的義務(wù)，可能使美國的外交受到國際聯(lián)盟的控制，不僅可能使國際聯(lián)盟染指門羅主義所劃定的美國的勢力范圍，而且最終將引導(dǎo)美國陷入與歐洲事務(wù)相關(guān)的義務(wù)與環(huán)境之中，甚至把美國拖入一場情非所愿、與自身重要利益和安全無涉的戰(zhàn)爭。威爾遜則重申，正在出現(xiàn)的國際秩序不是恢復(fù)軍備和結(jié)盟的舊世界，而是所有國家都應(yīng)當(dāng)為其他國家的集體防衛(wèi)作出貢獻(xiàn)的新秩序，此外，他還強(qiáng)調(diào)指出，如果沒有第十條，整個國際聯(lián)盟的國際主義大廈將難以自立。(42)但是，最后共和黨操縱參議院，以國際聯(lián)盟盟約沒有體現(xiàn)美國的戰(zhàn)略目標(biāo)，卻使美國承擔(dān)了許多義務(wù)，從而損害了美國的利益為主要理由，拒絕批準(zhǔn)威爾遜已經(jīng)簽了字的《凡爾賽條約》，也拒絕加入國際聯(lián)盟。(43)