二、英美等國關(guān)于建立國際聯(lián)盟的討論
建立國際聯(lián)盟的討論主要是在英國和美國之間進(jìn)行的。
美國參戰(zhàn)前,英美兩國對(duì)建立新的世界秩序并沒有具體的考慮,但是對(duì)建立國際聯(lián)盟已經(jīng)有了一定的共識(shí),盡管它們的出發(fā)點(diǎn)并不相同。英國之所以首先向美國提出在戰(zhàn)后建立國際聯(lián)盟的一個(gè)重要原因,是希望為美國參戰(zhàn)尋找一個(gè)令人滿意的理由。1915年9月22日,英國外交大臣格雷致信美國總統(tǒng)威爾遜的密友兼顧問豪斯上校。格雷在信中問到,總統(tǒng)會(huì)對(duì)一個(gè)旨在削減軍備、和平解決爭端的國際聯(lián)盟有多大興趣?“總統(tǒng)會(huì)提出建立一個(gè)國際聯(lián)盟嗎?如果任何國家違反協(xié)定,或在有爭端時(shí)定要訴諸武力解決的情況下,聯(lián)盟將把各國聯(lián)結(jié)在一起,共同抗之。”(23)當(dāng)時(shí)的美國尚未參戰(zhàn),以中立的立場調(diào)解歐洲的沖突,(24)因此,威爾遜既要繼續(xù)在戰(zhàn)爭中保持中立,又希望在戰(zhàn)后建立國際聯(lián)盟。1915年12月24日,威爾遜在給豪斯的關(guān)于調(diào)解的指令中,第一次提到國際聯(lián)盟:“我們只關(guān)心未來的世界和平,只對(duì)此作出保證。唯一可能的保證是(A)陸軍和海軍的裁軍以及(B)一個(gè)確保每一個(gè)國家都反對(duì)侵略和維持海上絕對(duì)自由的國際聯(lián)盟”。(25)1916年5月16日,威爾遜在給豪斯的信中,再次申明美國關(guān)于戰(zhàn)后國際聯(lián)盟的基本觀點(diǎn),即國際聯(lián)盟應(yīng)該是通過多國合作來防止戰(zhàn)爭和侵略的國際組織,其要點(diǎn)是保證主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整。(26)由此可見,美國的本意是通過集體安全來維護(hù)戰(zhàn)后的世界和平。
但是,英國并不接受集體安全原則,而是堅(jiān)持傳統(tǒng)的以歐洲協(xié)調(diào)和均勢來維持戰(zhàn)后的國際秩序。例如,1917年初,英國戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣(War Cabinet)和帝國戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣(Imperial War Cabinet)的秘書莫里斯·漢基(Maurice Hankey)(27)準(zhǔn)備了一份提供內(nèi)閣討論的文件,其中確定了戰(zhàn)爭爆發(fā)以來已經(jīng)出現(xiàn)的有關(guān)建立未來國際組織的三種選擇:(1)包括建立“一個(gè)類似‘實(shí)現(xiàn)和平聯(lián)盟’(League to Enforce Peace)那樣的國際組織”;(2)構(gòu)建“一個(gè)1815年以后形成的以‘歐洲協(xié)調(diào)’為特征的聯(lián)盟”;(3)簡單的回歸“一個(gè)勢力均衡性質(zhì)的組織”。(28)在這三種選擇中,完全看不到美國所希望的集體安全的影子。
1917年4月,美國終于放棄中立立場,參加到協(xié)約國一方對(duì)德奧集團(tuán)作戰(zhàn)。于是,對(duì)美國政府來說,建立國際聯(lián)盟就成為美國作為參戰(zhàn)國的主要戰(zhàn)爭目標(biāo)之一。1917年11月7日俄國爆發(fā)的十月革命和次日列寧起草提出的“和平法令”,則從另一個(gè)方面促使英、美等國對(duì)戰(zhàn)后國際秩序的設(shè)想具體化。
十月革命后的第二天,布爾什維克就提出了列寧起草的“和平法令”。該法令建議所有交戰(zhàn)國立即停戰(zhàn),并宣布俄國退出戰(zhàn)爭,要求進(jìn)行和平談判。由于協(xié)約國沒有回復(fù)蘇俄政府的要求,蘇俄便開始與德國談判。
在這種情況下,英國和美國的領(lǐng)導(dǎo)人也被迫表態(tài),以樹立自己的和平形象。正如當(dāng)時(shí)英國聯(lián)合內(nèi)閣的首相勞合·喬治在其回憶錄中所說:“俄國工人政府的態(tài)度對(duì)我們的工廠工人產(chǎn)生了干擾。所以我們認(rèn)為需要就協(xié)約國的戰(zhàn)爭目的發(fā)表一個(gè)詳盡的、精心制定的和權(quán)威性的聲明,以便消除公眾的疑慮。”(29)
1918年1月5日,勞合·喬治在與工會(huì)代表見面時(shí),發(fā)表了關(guān)于戰(zhàn)爭目的的聲明。他表示,英國的作戰(zhàn)目的之一就是“通過建立某種國際組織來設(shè)法限制軍備負(fù)擔(dān)以及減少戰(zhàn)爭的危險(xiǎn)”。(30)1月8日,美國總統(tǒng)威爾遜也在國會(huì)眾參兩院聯(lián)席會(huì)上發(fā)表了建立“世界和平的綱領(lǐng)”,即闡明美國作戰(zhàn)目的的“十四點(diǎn)”原則,其中他特別強(qiáng)調(diào)最后一點(diǎn)——“為了大小國家都能相互保證政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整,必須成立一個(gè)具有特定盟約的普遍性的國際聯(lián)盟”,并認(rèn)為“這是達(dá)到永久和平的全部外交結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)”。另外,“十四點(diǎn)”中的第1點(diǎn)至第4點(diǎn)也與國際聯(lián)盟的計(jì)劃密切相關(guān),即:公開外交;航海自由,只有通過國際聯(lián)盟的行動(dòng)才能進(jìn)行封鎖;消除貿(mào)易壁壘;裁減軍備。(31)在這里,威爾遜再次強(qiáng)調(diào)了集體安全原則。接著,英、法、美繼續(xù)研究并分別制定了組織國際聯(lián)盟的方案。
到巴黎和會(huì)召開前,英國對(duì)建立國際聯(lián)盟的問題已經(jīng)形成了一些重要文件,包括1918年3月20日提出的費(fèi)立摩爾報(bào)告,(32)12月16日南非國防部長史末資將軍發(fā)表的小冊子《國際聯(lián)盟:一個(gè)切實(shí)的建議》,(33)以及12月17日公布的羅伯特·塞西爾勛爵的“塞西爾方案”。(34)這些文件反映了英國政府對(duì)國際聯(lián)盟的一些重要考慮:(1)國際聯(lián)盟的建立是為了保障和平;(2)國際聯(lián)盟應(yīng)包括絕大多數(shù)國家,但不包括戰(zhàn)敗國;(3)如果有關(guān)各方愿意,應(yīng)該通過大國仲裁解決國際爭端;(4)在爭端經(jīng)仲裁員或仲裁會(huì)議考慮之前,簽約國不應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)爭,無論如何不應(yīng)該對(duì)遵守仲裁裁決或會(huì)議報(bào)告的任何簽約國進(jìn)行戰(zhàn)爭;(5)如果有任何簽約國破壞它所做的保證,其他國家應(yīng)該認(rèn)為它們對(duì)這個(gè)國家處于戰(zhàn)爭狀態(tài),它們將聯(lián)合采取軍事的、財(cái)政的以及經(jīng)濟(jì)的手段,去阻止對(duì)盟約的破壞;(6)與非簽約國之間的爭端也應(yīng)以同樣的方法解決;(7)裁減軍備;(8)對(duì)俄羅斯帝國、奧匈帝國和奧斯曼土耳其帝國的殖民地實(shí)行委任統(tǒng)治;(9)國際聯(lián)盟的組織體系和決策機(jī)制,包括在國際聯(lián)盟建立行政院和一個(gè)常設(shè)秘書處來處理日常行政事務(wù);(10)大國會(huì)議是國際聯(lián)盟的軸心,舉行大國首腦和外交部長會(huì)議處理威脅世界和平的問題;(11)在行政院中大國要占有絕對(duì)優(yōu)勢;等等。
可以看出,英國的方案仍然不主張集體安全,它不僅將戰(zhàn)敗國排除在外,也沒有各國相互保證領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立的內(nèi)容,英國希望建立的是一個(gè)大國討論與仲裁的國際機(jī)構(gòu),這恰恰是19世紀(jì)大國勢力均衡的遺產(chǎn)。在關(guān)于殖民地的委任統(tǒng)治方面,該方案并不包括德國的殖民地,其目的是排除英國在戰(zhàn)后獲得德國殖民地的障礙。
以勒翁·布爾日瓦為領(lǐng)導(dǎo)的法國委員會(huì)也提出了自己的草案。其內(nèi)容包括:通過仲裁解決國際爭端;對(duì)破壞盟約國家實(shí)行各種制裁;設(shè)立一個(gè)擁有常設(shè)總參謀部的總司令;初步提出了一個(gè)常設(shè)組織的設(shè)想,如要求全體成員國每年開會(huì)一次,并任命一個(gè)較小的機(jī)構(gòu),對(duì)其安排某些有限的秘書工作等。(35)
美國的方案出臺(tái)較晚。美國在提出方案之前推動(dòng)的泛美盟約的談判,對(duì)其后來提出的國際聯(lián)盟盟約方案具有直接的影響。1914年底至1916年底,美國在與拉美國家進(jìn)行的斷斷續(xù)續(xù)的泛美盟約談判的過程中,提出了重要的集體安全主張:美洲各共和制的政府共同且相互保證政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整;以和平方式解決一切邊界及領(lǐng)土爭端;如果發(fā)生爭端的雙方無法自身解決,須先將爭端提交一個(gè)國際委員會(huì),該委員會(huì)將對(duì)爭端進(jìn)行為期一年的調(diào)查,如果調(diào)查仍然不能解決問題,則通過仲裁方式解決;美洲國家不得允許在其領(lǐng)土內(nèi)裝備反對(duì)其他國家的革命武裝,并禁止以軍火接濟(jì)鄰國和反政府的革命者。(36)
美國參戰(zhàn)后,陸續(xù)提出了幾個(gè)有關(guān)國際聯(lián)盟的重要文件,包括1918年夏天的“華盛頓草案”、1919年1月8日和18日威爾遜擬定的兩個(gè)“國際聯(lián)盟盟約巴黎草案”。(37)這些文件的主要內(nèi)容包括:(1)支持成立國際法庭;(2)以仲裁作為解決國際爭端的主要方法;(3)提出全面封鎖作為制裁手段,并同意用武力去實(shí)施封鎖;(4)堅(jiān)持國際聯(lián)盟成員國相互保證領(lǐng)土完整與政治獨(dú)立;(38)(5)同意在保證領(lǐng)土完整和政治獨(dú)立的同時(shí),在民族自決的原則下進(jìn)行必要的領(lǐng)土調(diào)整,但對(duì)領(lǐng)土調(diào)整要進(jìn)行補(bǔ)償;(6)各國軍備必須裁減,裁軍由行政院直接負(fù)責(zé);(7)規(guī)定行政院由大國外交代表和少數(shù)幾個(gè)小國的代表組成,并提出通過大國的一票否決權(quán)而使大國能夠在行政院中起到領(lǐng)導(dǎo)作用;(8)將德國的前殖民地包括在委任統(tǒng)治之中,同時(shí)強(qiáng)調(diào)在委任統(tǒng)治地區(qū)實(shí)行門戶開放、“種族平等”和“宗教信仰自由”政策,等等??梢钥闯?,美國仍然主張集體安全。
1919年1月18日,巴黎和會(huì)正式開幕。1月22日,經(jīng)過英美協(xié)商,確定了盟約起草委員會(huì)的組成,其中英、美、法、意、日五個(gè)大國各派出2名代表,其他小國共派出5名代表,美國總統(tǒng)威爾遜為該委員會(huì)主席,從而使大國主宰了盟約的起草。(39)
1月25日,會(huì)議就建立國際聯(lián)盟問題作出決議:(1)為了維持參戰(zhàn)國目前會(huì)議所要達(dá)到的世界安定,必須建立一個(gè)國際聯(lián)盟來促進(jìn)國際合作,保證公認(rèn)的國際義務(wù)的實(shí)施和提供防止戰(zhàn)爭的保證;(2)這個(gè)聯(lián)盟的建立應(yīng)該作為總的和平條約的不可分割的一部分,凡相信可以促進(jìn)它的目標(biāo)的文明國家都可以參加;(3)國際聯(lián)盟會(huì)員國應(yīng)該定期舉行國際會(huì)議,并應(yīng)設(shè)立一個(gè)常設(shè)組織和秘書處在會(huì)議休會(huì)期間處理國際聯(lián)盟的事務(wù)。(40)
威爾遜總統(tǒng)對(duì)巴黎和會(huì)抱有很大希望。他在赴歐洲前曾對(duì)當(dāng)時(shí)中國駐華盛頓公使、參加巴黎和會(huì)的中國代表團(tuán)成員顧維鈞“反復(fù)申述他在著名的‘十四項(xiàng)原則’中論述過的原則,他說,要想世界永久和平,必須有一個(gè)新秩序。不應(yīng)再用老一套的外交方式來解決戰(zhàn)爭問題,戰(zhàn)勝國不應(yīng)要求割地賠款;應(yīng)該廢除秘密外交,應(yīng)該通過建立維護(hù)世界和平的組織來創(chuàng)立新秩序。”(41)但是,面對(duì)協(xié)約國之間錯(cuò)綜復(fù)雜的秘密條約,面對(duì)一定要通過德國割地賠款而徹底削弱德國的法國政府,面對(duì)希望維護(hù)勢力均衡的英國當(dāng)局,威爾遜的打算不可能全部實(shí)現(xiàn)。
從2月3日起,國際聯(lián)盟委員會(huì)召開一系列會(huì)議,討論以英、美兩國國際聯(lián)盟盟約草案為基礎(chǔ)的聯(lián)合提案。各主要戰(zhàn)勝國都力圖使自己的利益體現(xiàn)在盟約當(dāng)中。美國主張?jiān)试S德國和小國加入國際聯(lián)盟,指望它們由于在經(jīng)濟(jì)上依賴美國而采取追隨美國的政策,以體現(xiàn)美國的集體安全原則,還要求由國際聯(lián)盟管理德國的前殖民地和前奧斯曼帝國的領(lǐng)地,借此對(duì)抗英、法獨(dú)占殖民地的政策,達(dá)到利用這一國際組織實(shí)現(xiàn)世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的目的。英國仍然希望國際聯(lián)盟成為幾個(gè)大國之間仲裁糾紛的體現(xiàn)勢力均衡的組織,用以維護(hù)其殖民帝國的利益。法國規(guī)定德國不得加入國際聯(lián)盟,并極力要求得到大量戰(zhàn)爭賠款和吞并盛產(chǎn)煤、鐵的德國薩爾區(qū),還要求在國際聯(lián)盟建立一支國際部隊(duì),設(shè)立國際總參謀部指揮這支部隊(duì),監(jiān)督各國兵力并在必要時(shí)采取軍事行動(dòng),企圖通過由法國控制這支部隊(duì)爭霸歐洲,防止德國卷土重來。日本不僅要求得到德國在中國山東的利權(quán),還要求吞并德國在太平洋上的島嶼(包括美國堅(jiān)持不讓的關(guān)島),并要求把種族平等列入盟約,以使日本能無阻礙地向西方移民。意大利則要求吞并阜姆。波蘭、捷克斯洛伐克、南斯拉夫等,也都提出領(lǐng)土要求。一些拉丁美洲國家還希望把門羅主義寫進(jìn)盟約。于是,在國際聯(lián)盟委員會(huì)中各國為了實(shí)現(xiàn)自己的目的而展開了討論甚至是十分激烈的爭吵,威爾遜則為了國際聯(lián)盟的順利成立,對(duì)各國的要求都做出一定的讓步。直到4月28日,威爾遜才提交最后文本,但這個(gè)文本與最初的構(gòu)想已相去甚遠(yuǎn)。
1919年4月28日,巴黎和會(huì)通過了國際聯(lián)盟盟約,并把它列為《凡爾賽條約》和對(duì)奧地利、匈牙利、保加利亞各國和約的第一部分內(nèi)容。1920年1月20日,《凡爾賽條約》生效,國際聯(lián)盟正式成立。當(dāng)時(shí)的會(huì)員國是44個(gè),戰(zhàn)敗國和蘇俄暫被排除在外,以后發(fā)展到63個(gè)。但是對(duì)國際聯(lián)盟的誕生貢獻(xiàn)良多的美國卻始終沒有加入國際聯(lián)盟。
盡管在創(chuàng)建國際聯(lián)盟的整個(gè)過程中,美國總統(tǒng)威爾遜起了很大作用,但美國在“十四點(diǎn)”中的許多想法并沒有體現(xiàn)在包括《國際聯(lián)盟盟約》的《凡爾賽條約》中,這就引起了美國統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的爭吵。曾一度支持威爾遜國際聯(lián)盟計(jì)劃的共和黨領(lǐng)袖亨利·卡波特·洛奇,尤其反對(duì)盟約的第十條,而該條款恰恰是威爾遜始終堅(jiān)持的集體安全條款。洛奇等人認(rèn)為,這樣的安排使美國承擔(dān)了更多的義務(wù),可能使美國的外交受到國際聯(lián)盟的控制,不僅可能使國際聯(lián)盟染指門羅主義所劃定的美國的勢力范圍,而且最終將引導(dǎo)美國陷入與歐洲事務(wù)相關(guān)的義務(wù)與環(huán)境之中,甚至把美國拖入一場情非所愿、與自身重要利益和安全無涉的戰(zhàn)爭。威爾遜則重申,正在出現(xiàn)的國際秩序不是恢復(fù)軍備和結(jié)盟的舊世界,而是所有國家都應(yīng)當(dāng)為其他國家的集體防衛(wèi)作出貢獻(xiàn)的新秩序,此外,他還強(qiáng)調(diào)指出,如果沒有第十條,整個(gè)國際聯(lián)盟的國際主義大廈將難以自立。(42)但是,最后共和黨操縱參議院,以國際聯(lián)盟盟約沒有體現(xiàn)美國的戰(zhàn)略目標(biāo),卻使美國承擔(dān)了許多義務(wù),從而損害了美國的利益為主要理由,拒絕批準(zhǔn)威爾遜已經(jīng)簽了字的《凡爾賽條約》,也拒絕加入國際聯(lián)盟。(43)
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