（四）要從貸款逐步走向利用社保和保險等長期資金

我先說國外的經(jīng)驗(yàn)。國外是大量的社保和保險資金通過基金的方式，投資于基礎(chǔ)設(shè)施。從我們國家來看，2004年就提出來，我們基礎(chǔ)設(shè)施要進(jìn)行直接融資，通過發(fā)債或者發(fā)股的方式進(jìn)行直接融資，但是這么多年以來還沒有大量地推。我個人覺得，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益比較穩(wěn)定，特別適合于社保跟保險資金。社保跟保險資金最大的特點(diǎn)，說白了，都是老百姓的買命錢，所以它一定要追求穩(wěn)定?；A(chǔ)設(shè)施投資正好滿足要求，收益不是很高，但是也很安全、很穩(wěn)定。反過來講，我們的社保和保險資金的期限長，可以追求一個長期的投資回報，這個特點(diǎn)適合基礎(chǔ)設(shè)施代際收益和投資回報期長的特點(diǎn)。所以，要支持和引導(dǎo)社保和保險資金，以股權(quán)或者是債權(quán)計劃的方式堅決投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這是什么意思呢？就是說我們的社保和保險資金，按現(xiàn)有的管理辦法，有現(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定，是不可以直接拿這個錢去做基礎(chǔ)設(shè)施投資的，不管是貸款，還是股權(quán)投資，都不可以，它要間接設(shè)立一個資產(chǎn)管理資金池，然后在這個資金池里面拿出一部分資金去投資基礎(chǔ)設(shè)施。所以，我提出，從中央的層面要更大地支持和引導(dǎo)社保和保險資金，可以做一個股權(quán)投資計劃，也可以做一個債權(quán)投資計劃，然后再間接投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。另外，我們的社保和保險資金還可以以優(yōu)先股的方式來投資于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（五）改進(jìn)政府的投資方式

站在國家平均水平來看，在新常態(tài)下面，我們的政府投資，特別有必要改進(jìn)政府的投資方式。

最近，國家發(fā)改委給我們布置了一個重點(diǎn)課題，名字就叫“新常態(tài)下政府投資方向和方式研究”。投向，相對來講，跟地方政府的事權(quán)還是相吻合，適用于所謂市場失靈的領(lǐng)域。我們現(xiàn)在要研究的是說改進(jìn)我們的政府投資方式。那么，改進(jìn)政府投資方式，就是要在新常態(tài)下面更好地發(fā)揮政府投資對社會資金，包括我們的社會資本、銀行貸款、社保跟保險資金等各類社會資金的投向作用，引導(dǎo)它的投向，進(jìn)入到我們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、包括社會事業(yè)這些相對落后的領(lǐng)域，這是我們在做的課題主要的想法?，F(xiàn)在初步來講的話，我能想到的這些方面：

第一，要從直接的投資和資本金注入走向投資補(bǔ)助、貸款貼息和運(yùn)營補(bǔ)貼。直接投資跟資本注入，實(shí)際上主要都是在建設(shè)期。那么，反過來講，如果我要調(diào)動社會資本來進(jìn)入，那么我可以在我們投資的周期方面稍微往后挪。首先，我可以把資本金注入變成投資補(bǔ)助。所謂的資本金注入是要資金回報的，那么現(xiàn)在政府投資可以不追求回報，我以投資補(bǔ)助的方式補(bǔ)給社會資本，讓社會資本來做。另外，我還可以貸款貼息啊，這個項(xiàng)目，我貸款了，政府不一定直接投，去引導(dǎo)銀行貸款，讓銀行進(jìn)來，可以給項(xiàng)目貼息，這樣銀行也有積極性。

還有，社會資本不是要投資回報嗎？我們可以給運(yùn)營補(bǔ)貼，如果說一個項(xiàng)目經(jīng)過財務(wù)評價，算下來利潤不是太高，投資回報不是特別好，社會資本積極性不高，但這個不要緊，政府可以給予適當(dāng)?shù)倪\(yùn)營補(bǔ)貼，把你需要的投資回報補(bǔ)上去。但是這個要求肯定也是合理的投資回報要求，這樣，社會資本是否也有更大的積極性??？

第二，要從分享權(quán)益（主要是直接投資跟資本金注入）的方式轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣Y本承擔(dān)部分風(fēng)險。比如，我可以建立償還基金，建立房貸基金，或者建立擔(dān)?；稹＜僭O(shè)擔(dān)保公司支持地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，如果擔(dān)保出現(xiàn)一定的損失了，那么我的擔(dān)保資金可以以一定比例地分擔(dān)它的一部分損失。我還可以建一個資金池，我設(shè)立一個貸款償還基金，或者是債務(wù)的風(fēng)險基金。如果某一項(xiàng)目出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，那貸款的風(fēng)險基金可以給一定的補(bǔ)償，這也是一種方式。那么，從投資分享權(quán)益的這個角度轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣Y本承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，這種做法實(shí)際上對PPP項(xiàng)目是特別的需要。

第三，要建立政府公共服務(wù)發(fā)展引導(dǎo)基金。這個可以叫基金，也可以叫資金。比如，我可以建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金、基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)基金，還有像一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，這些都是可以作用母基金的，再通過母基金的方式跟社會資本來合作，設(shè)立若干子基金。通過母基金，帶動更多的社會資本一塊來設(shè)立子基金。

第四，實(shí)行政府貸款的方式。我個人覺得這也是非常有意義的。比如說，我們現(xiàn)在分到地方政府債的額度有50億，我這50億如果直接投資或者資本金注入，可能兩三個項(xiàng)目就花完了。我是否可以考慮別的方式？也就是政府貸款的方式。這個什么意思呢？就是我們大量的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，包括一些少量的純公益性項(xiàng)目，實(shí)際上或多或少來講，它的收益實(shí)際上不是完全可以預(yù)期的。如果說我們下一步經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，老百姓的承受能力提高了，很多準(zhǔn)公益項(xiàng)目是可以通過提價的方式能變成一個經(jīng)營性的項(xiàng)目。經(jīng)營性項(xiàng)目收益還算比較好，如果是這樣的情況，我原來不是以政府投資的方式進(jìn)去，而是以政府貸款的方式進(jìn)去，原來比如要投10個億，我現(xiàn)在貸10個億，從資金的需求來講，我這10個億可以運(yùn)作一下，如果說這個項(xiàng)目價格上去了，變成一個相對來講投資效益還比較不錯的項(xiàng)目，這時候我就可以考慮，原來的政府貸款由這個項(xiàng)目單位來償還，如果PPP項(xiàng)目的話，那就有可能讓社會資本來償還，當(dāng)然這個要在相關(guān)協(xié)議里面規(guī)定。反過來講，比如由于價格制約，不能提價，政府貸款確實(shí)還不了，可以豁免。實(shí)際上，我也沒有額外更多地?fù)p失，因?yàn)楸緛碚褪且鲑Y的，但是萬一準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目將來效益好，我就可以把這十個億收回來，收回來錢的話，我可以做別的用途，去投入到我們的公共服務(wù)領(lǐng)域。這樣來講，一方面它能夠調(diào)動社會資本的積極性，另外一個方面，對擴(kuò)大政府投資的總量也是有幫助的。

（六）推行PPP模式，吸引社會資本

最近一兩年，從中央到地方，然后到學(xué)術(shù)界，PPP模式應(yīng)該說是深受重視。我老是說，如果要評選年度的最熱的經(jīng)濟(jì)詞匯，當(dāng)然新常態(tài)算一個，PPP模式至少在前三位。那么，從地方投融資體制改革的大趨勢來講，PPP模式一定是一個大的方向。這個含義是這么樣，是指公共部門，當(dāng)然公共部門的概念可能比較多，不一定就是政府，政府所屬的公益性的國有企事業(yè)單位，也屬于公共部門的一部分，還有政府的平臺公司，如果是按照特殊目的公司來設(shè)定的話，也是公共部門的一部分，那么它都可以與社會資本簽訂長期合作協(xié)議，通過協(xié)議授權(quán)社會資本跟公共部門來合作，或者是代替公共服務(wù)生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的一種機(jī)制或者一種合作關(guān)系。

首先一個含義是，PPP相關(guān)的協(xié)議或者合作合同，一定是一個長期的合作，不是像BT項(xiàng)目一樣，就是在建設(shè)期的合作，它一定是一個長期的合作。第二個含義是，一定是要有社會資本生產(chǎn)或提供公共服務(wù)，就是社會資本一定要在生產(chǎn)或提供公共服務(wù)里面要占主打地位，主要由社會資本來做決策。第三個含義是，可以既生產(chǎn)公共服務(wù)，也可以提供公共服務(wù)，也可以既生產(chǎn)又提供公共服務(wù)。

關(guān)于社會資本，就是PPP模式的社會資本?，F(xiàn)在最好理解的是民間資本，我們民營企業(yè)、民營資本，這個最好理解，當(dāng)然外資很好理解，還有就是外地或者是上級政府的國有企業(yè)，比如央企，如果對通州來講的話，那就是私企，我覺得都可以算作社會資本。

我個人覺得，地方平臺公司不宜作為本級PPP項(xiàng)目的社會資本方，這可能在實(shí)踐中會有一些疑義，我也理解大量的平臺公司特別愿意通過PPP的方式來招社會資本，跟政府來合作搞PPP項(xiàng)目。但是我個人覺得，平臺公司不管是特殊目的公司，還是轉(zhuǎn)型的平臺公司，基本上來講的話，跟地方政府還是一個母子關(guān)系、父子關(guān)系，它這種資產(chǎn)紐帶，包括人財物的管理或多或少，還是要受地方政府的制約。所以，在做PPP項(xiàng)目投資決策的時候，平臺公司是不能作出自己的獨(dú)立決策，這樣，很可能政府跟PPP公司就不會是一個對等的關(guān)系。PPP項(xiàng)目不只是一兩年的合作，而是可能一二十年甚至二三十年的合作，從長期來講，由于PPP公司不能作出一個獨(dú)立的決策，會損害公共服務(wù)的效率。但是，我前面說了，平臺公司經(jīng)過政府授權(quán)，可以作為政府PPP項(xiàng)目的發(fā)起人。

下面我跟大家報告一下PPP模式的意義。財政部、發(fā)改委出了好幾個文件，最新的就是國發(fā)辦42號文《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》。為什么上面這么高度重視PPP的意義？我個人覺得，高度重視PPP，還是因?yàn)镻PP本身這個模式有非常重要的意義。

首先，在PPP模式下面，政府跟企業(yè)、跟社會資本是一個平等合作的關(guān)系。實(shí)際上再小的政府，對企業(yè)來講，都是大政府；再大的企業(yè)，對政府來講，也都是小企業(yè)。所以政府跟企業(yè)要平等合作，實(shí)際上是非常難的。但是我覺得，在PPP模式下面，政府跟社會資本是一個平等合作的關(guān)系，這樣有利于推動地方治理能力的現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化，是三中全會提出的一個奮斗目標(biāo)。從地方來講，因?yàn)镻PP項(xiàng)目主要屬于地方政府的事情。所以我個人覺得，通過大力推行PPP的模式，實(shí)際上是有利于推動地方政府轉(zhuǎn)變職能，推動地方治理能力的現(xiàn)代化。我覺得這個是一個很重要的頂層意義。

第二個方面，也是我覺得很重要的一個頂層意義，因?yàn)槲覀兇罅康墓卜?wù)項(xiàng)目，主要是市場失靈，社會資本不愿意進(jìn)來。同時，坦率地說，公共服務(wù)領(lǐng)域也存在政府的失靈，政府在哪一方面失靈呢？大量的國有企業(yè)、事業(yè)單位在管著這些項(xiàng)目，又存在著經(jīng)營管理不善的問題，那么這在某種程度上也是政府的失靈，那么政府又很難去監(jiān)管它，因?yàn)闆]有一個特別好的監(jiān)督手段，客觀上也確實(shí)存在一個信息不透明的問題、信息不對稱的問題。這樣，公共服務(wù)領(lǐng)域客觀上存在首先是市場失靈，其實(shí)也存在一定程度的政府失靈。PPP，屬于政府跟社會資本合作，一方面有可能發(fā)揮市場的作用，通過市場力量推動提高效率；另外一方面，政府給一定的政策或者給一定資金的支持，又引導(dǎo)社會資本，調(diào)動社會資本的積極性，有可能政府沒錢做不了的，社會資本進(jìn)來了，彌補(bǔ)政府沒錢的狀況。但是，市場社會資本控制不了的一些風(fēng)險，政府可以適當(dāng)?shù)爻袚?dān)下來，那么，就有可能在我們傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，既彌補(bǔ)政府的失靈，又彌補(bǔ)市場的失靈，所以我覺得這個意義是非常重大的。

第三個方面，這個也是一個老大難的問題，就是政府投資建設(shè)領(lǐng)域一直存在著投資建設(shè)跟經(jīng)營管理脫節(jié)的問題。管投資的不管建設(shè)，管建設(shè)的不管運(yùn)營，一直存在這個問題。由于部門的分割，由于部門的職責(zé)限制，總是存在這樣的問題。但是，現(xiàn)在不一樣了，現(xiàn)在社會資本進(jìn)來了，社會資本不僅是要管投資，也要管建設(shè)，還要管運(yùn)營。從跟社會資本談判開始，它就想到二三十年期間怎么樣確保投資收益、怎么樣確保按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。這有助于改善我們長期以來在政府投資領(lǐng)域存在的管投資建設(shè)和經(jīng)營脫節(jié)的問題、沒人負(fù)責(zé)的問題。

第四個方面，有助于降低地方政府的負(fù)債，實(shí)現(xiàn)地方政府項(xiàng)目債務(wù)代際的分擔(dān)。主要的融資責(zé)任肯定是要地方政府、由社會資本來承擔(dān)的，這樣的話，政府和債務(wù)，實(shí)際上相對來講可以大大減輕。

還有一個，直接的效益、直接的意義。PPP模式還有一個很大的外溢的效應(yīng)，或者叫正的外部性，它有可能為其他的同類國有企事業(yè)單位的公共服務(wù)項(xiàng)目提供一個標(biāo)桿。這個是什么意思呢？舉一個最簡單的例子。原來有個自來水廠，由于信息不透明、由于信息不對稱，地方政府可能很難掌握全部的信息，財務(wù)、成本、真實(shí)的效益，包括到底需要多少人，合理的人員需求。我現(xiàn)在不一樣了，我跟社會資本在建另外一個水廠。原來有A水廠，現(xiàn)在有B水廠。B水廠建成之后，或者從投資開始，我就有一個比較，兩個水廠建設(shè)條件差不多，這樣我就可以看到，原來國有的水廠供水價格要兩塊錢一方。假如說現(xiàn)在社會資本來了，建了一個B水廠，1.5元就能好，社會資本還挺滿意的，能夠有一定的回報。這樣的話，我就有一個標(biāo)桿、有一個比較。反過來講也是，所謂無利不起早，社會資本也要來掙錢的，對它來講，追求利潤最大化可能是第一位的，當(dāng)然也要承擔(dān)社會責(zé)任。但如果說社會資本要求2.5方，這是請他看國有的水廠，只要兩塊錢。這樣，我在提價的時候，我就有的說啊，這個太高了，比我的國有市場怎么高這么多，你們條件都差不多，你這個肯定是不合理?。窟@樣的話，有個標(biāo)桿，通過標(biāo)桿的，就互相促進(jìn)。我覺得這個PPP模式，這個也是它巨大的外溢的效應(yīng)。

為什中央對推進(jìn)PPP模式這么重視，實(shí)際上是有它內(nèi)在的巨大意義、重大意義。

下面跟大家再報告一下PPP的適用范圍。應(yīng)該說適用范圍還是比較大、比較寬的。我這里面提的，不限于經(jīng)營性項(xiàng)目，也可以是純公益性項(xiàng)目，但是我不贊成，理由前面我也說了，純公益性項(xiàng)目是“羊毛出豬羊身上”，我不贊成，但是我也不反對。因?yàn)榈胤秸_實(shí)需要融資，而且純公益項(xiàng)目，確實(shí)是存在巨大的融資缺口，所以我也不反對。純公益項(xiàng)目的話，也可以通過影子收費(fèi)或者是政府購買服務(wù)的方式，引入社會資本。比如說我們的公園綠地，比如說我們的市政道路，也可以做沒有問題，甚至像國外的話，還有監(jiān)獄。當(dāng)然，我們現(xiàn)在要做的話比較難，因?yàn)楸O(jiān)獄不可能向犯人收費(fèi)。但是國外有，美國、丹麥好多監(jiān)獄，由社會資本來投資，政府按照人頭給他付錢。但是我是覺得純公益性項(xiàng)目的話，由于它全部要政府買單，所以羊毛出在豬身上，不適合做PPP，最終政府要付出很大的代價。但是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況確實(shí)比較復(fù)雜，我也理解，就是因?yàn)槭姓缆穼τ谝粋€地區(qū)的發(fā)展，非常重要，當(dāng)然確實(shí)又是純公益性的，那怎么辦呢？采取影子收費(fèi)。我舉個最簡單的例子，比如市政道路影子收費(fèi)，市政道路如果要設(shè)收費(fèi)機(jī)制的話，也不是不可能，但是要設(shè)很多的點(diǎn)，因?yàn)樗_的口子太多了的，你設(shè)這么多口子的話，又要很多人去收費(fèi)，實(shí)際上是不劃算的，你收的費(fèi)還不如收費(fèi)成本高。比較簡單的，我可以用ETC的機(jī)制，但是我這個ETC不一定直接收費(fèi)，不一定直接過一下劃一下卡，ETC可以僅僅是計算流量的，那么算下來，再根據(jù)投資，再根據(jù)運(yùn)營的成本，反推每輛車平均的成本，假如說是五塊錢，我在五塊錢的基礎(chǔ)上，再加10%或者8%，變成了5塊3、5塊4，或者5塊5，這樣價格就出來了。然后我再跟社會資本來算，比如說我用招標(biāo)方式或者是競爭性談判的方式，跟社會資本來談，成本加稅金加費(fèi)用就是5塊錢，然后我再給8%或者6%的回報，那么追求安全穩(wěn)定回報、對回報要求不太高的這種社會資本，就會感興趣。這樣，純公益性的市政道路，就通過影子收費(fèi)的方式，做到一個PPP的效果。但是總的來講，我覺得政府白花了8%還是6%，如果讓平臺來做，我頂多給他3%的管理費(fèi)，如果我發(fā)債的話，也就是3%。這樣，政府真實(shí)的支出還是要比社會資本要低很多，這是我舉個例子，純公益項(xiàng)目上怎么樣做PPP。還有，我還可以做BTO方式。BT的話，可能也就建設(shè)期兩年再加三年，通常來講433要回購。第一年、第三年要付40%，第四年30%，然后最后再給30%，頂多來講，我五年就要回購了。但是我可以在BT后面再加一個O，不是五年就完事了，我要你再運(yùn)營五年，那么從運(yùn)營的第三年開始到第十年，這七年里面，我還要讓你運(yùn)營，就變成一個BTO的方式。十年后再算回購，這樣就把政府出資的期限拉長了，平均每年政府需要出的資金可以更少了，這樣來講，推動BTO的方式，也把公益性項(xiàng)目做成了。這是另外一種PPP的方式。