自新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立以來，通過設(shè)立綠色基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、融資貼息等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)，取得了良好的成效。此后，多地也積極實(shí)踐，通過財(cái)政資金的示范，吸引社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在自然生態(tài)資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

如何發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域，以更好地實(shí)現(xiàn)自然價(jià)值資源，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償政策，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?、效率和公平，值得探討?/p>

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域引入社會(huì)資本的必要性

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金缺口大，財(cái)政資金難以完全負(fù)擔(dān)，迫切需要引入社會(huì)資本。中央財(cái)政2019年自然資源領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)兩個(gè)專項(xiàng)安排142億元，僅為相關(guān)部門測(cè)算的每年589億元資金需求的24%。補(bǔ)償資金不足使實(shí)施生態(tài)保護(hù)或生態(tài)修復(fù)的主體得不到足額補(bǔ)償，導(dǎo)致對(duì)保護(hù)者的激勵(lì)不足，嚴(yán)重影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性。新冠肺炎疫情后，各級(jí)財(cái)政都面臨極大壓力，生態(tài)補(bǔ)償資金短缺的問題會(huì)進(jìn)一步放大。同時(shí)，過度依靠財(cái)政資金，使生態(tài)改善的受益者缺乏付費(fèi)意識(shí)，政府無法識(shí)別社會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)的理性需求和供給的最優(yōu)規(guī)模，從而影響公共物品供給的效率。

社會(huì)資本的引入，將改變傳統(tǒng)上由政府尋找生態(tài)補(bǔ)償受益者的被動(dòng)模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓾撛谑芤嬲叻e極尋找生態(tài)環(huán)境效益的主動(dòng)模式，為生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)增加活力。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是通過“受益者付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的正外部性的補(bǔ)償。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)保護(hù)的成果往往在較大空間、較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生正外部性，受益主體數(shù)量眾多、空間分布廣泛、需求差異大，即便通過政府代理，也難以識(shí)別所有的生態(tài)補(bǔ)償受益主體，更難識(shí)別具有較強(qiáng)支付意愿的受益主體。社會(huì)資本的介入以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，增強(qiáng)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值流動(dòng)性，調(diào)動(dòng)了“受益者付費(fèi)”的積極性。

社會(huì)資本介入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，是綠色發(fā)展的內(nèi)涵所在。綠色發(fā)展不僅要求產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，而且要求生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的規(guī)模擴(kuò)大、參與主體增加、市場(chǎng)化程度增強(qiáng)，無不需要社會(huì)資本的參加，并與財(cái)政資金形成良性互動(dòng)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。社會(huì)資本介入不同層次和不同空間范圍的生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償項(xiàng)目，其本質(zhì)就是推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，豐富綠色經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

當(dāng)前社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域存在的問題

生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金以中央資金為主，省際之間自發(fā)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的積極性不高，特別表現(xiàn)在大尺度的跨省區(qū)域流域的生態(tài)補(bǔ)償問題上。地方調(diào)研顯示，各省財(cái)政資金的投放使用往往“自掃門前雪”，缺乏生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的整體性思維；銀行融資仍為薄弱環(huán)節(jié)，主要來源于地方銀行，融資渠道少，不能有效引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最需要的領(lǐng)域。一旦缺乏中央層面的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和資金支持，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)那熬皩⒎浅２幻骼?，又回?ldquo;各自為政”的局面。

社會(huì)資本的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全，重業(yè)務(wù)績(jī)效、輕環(huán)境績(jī)效。當(dāng)前，社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域往往帶有項(xiàng)目的特征，以合同約定的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)相關(guān)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)為標(biāo)的，突出業(yè)務(wù)績(jī)效，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的資金放大效果，對(duì)社會(huì)效果和生態(tài)環(huán)境績(jī)效的監(jiān)管與評(píng)價(jià)不夠重視，甚至由于環(huán)境監(jiān)管的缺位導(dǎo)致套取財(cái)政資金的現(xiàn)象頻發(fā)，最終拉低財(cái)政資金的效率。

受財(cái)政資金流動(dòng)模式的限制，生態(tài)補(bǔ)償與修復(fù)項(xiàng)目參與主體受限，市場(chǎng)化機(jī)制不充分，導(dǎo)致社會(huì)資本的流動(dòng)性受限。與財(cái)政資金在政府間流動(dòng)的模式不同，社會(huì)資本的流動(dòng)模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的活躍度，要求基于多元化的參與主體實(shí)現(xiàn)更大范圍的流動(dòng)，以激發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕盍Α?/p>

社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的渠道有限、權(quán)益回報(bào)機(jī)制不夠豐富，影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政生態(tài)環(huán)保資金主要投入重點(diǎn)污染源和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境治理主體面臨較大的治理壓力，忽視對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益回報(bào)和激勵(lì)，影響了潛在進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的市場(chǎng)主體的意愿。

社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的對(duì)策建議

長(zhǎng)期以來，財(cái)政資金在生態(tài)補(bǔ)償中對(duì)社會(huì)資本更多發(fā)揮“主導(dǎo)”而非“引導(dǎo)”的作用，社會(huì)資本的參與度不夠。在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域，財(cái)政資金杠桿作用的發(fā)揮，核心原則是提升多元主體的參與度和社會(huì)資本的活躍度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境收益的最大化。為此，筆者提出如下建議：

在生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上發(fā)展區(qū)域流域綠色基金。傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金以環(huán)境要素和政府部門為基礎(chǔ)設(shè)置，分割性較強(qiáng)，應(yīng)通過體制機(jī)制改革，逐步壯大跨行政區(qū)的綠色基金。利用好我國(guó)于2020年7月設(shè)立的國(guó)家綠色發(fā)展基金這一指揮棒，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)母采w面，采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）等機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本集中進(jìn)入?yún)^(qū)域流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目中公共性強(qiáng)、戰(zhàn)略意義大、生態(tài)服務(wù)功能重要性高的領(lǐng)域，產(chǎn)生聚合效應(yīng)，高效率推進(jìn)綠色發(fā)展。

實(shí)施社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的環(huán)境績(jī)效與經(jīng)濟(jì)績(jī)效雙重考核，使經(jīng)濟(jì)績(jī)效與環(huán)境績(jī)效掛鉤。為此，應(yīng)協(xié)調(diào)各管理部門的職能，明確各部門的分工，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)保障，完善評(píng)估考核的有效性。

創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化平臺(tái)，打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，吸引多主體參與生態(tài)補(bǔ)償。結(jié)合生態(tài)環(huán)境要素稟賦和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，開發(fā)進(jìn)行多種市場(chǎng)化手段試點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。打造生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、基金聯(lián)盟，充分發(fā)揮開發(fā)銀行中長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建社會(huì)資本聯(lián)合的平臺(tái)，聯(lián)合多種金融機(jī)構(gòu)，拓寬融資渠道。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體還應(yīng)向公眾延伸，鼓勵(lì)設(shè)立民間綠色投資基金，在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域推進(jìn)個(gè)人綠色金融業(yè)務(wù)，支持綠色消費(fèi)，促進(jìn)綠色金融的公眾參與。

突破財(cái)政資金作為補(bǔ)貼的傳統(tǒng)模式，通過市場(chǎng)化的運(yùn)作方式提升其能動(dòng)性，豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)益回報(bào)機(jī)制。結(jié)合生態(tài)環(huán)境要素生產(chǎn)力及其發(fā)展目標(biāo)在空間上的差異性，開發(fā)出多樣化的權(quán)益回報(bào)方式。積極開發(fā)生態(tài)保護(hù)在文化、歷史和情感等方面的間接效益，以財(cái)政資金為依托，將聲明、認(rèn)證、宣傳等非經(jīng)濟(jì)收益模式納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)那?，擴(kuò)大社會(huì)捐贈(zèng)的實(shí)施范疇，以滿足社會(huì)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的人文訴求。

作者：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院　吳健、昌敦虎