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吳亞平:新常態(tài)下構建地方投融資新模式(2)

(三)投融資需求的基礎經濟特點

我們在做投融資分析的時候,制定投融資方案,選擇投融資方式,受制于這個行業(yè)的基礎經濟特點。那么,我理解的地方的公共服務的投融資需求的特點,有這么幾個方面。

第一,政府投資。這個是不可或缺的,大部分公共服務業(yè)都是政府投資的事權范圍,政府投資不可或缺。當然現(xiàn)在大家也知道,這兩年財政部、國家發(fā)改委,包括最近的國辦發(fā)(2015)42號文,提出要大力推動政府跟社會資本合作,也就是PPP的模式,但是總體上來講,即便是在發(fā)達的國家,這個行業(yè)社會資本進入的還是相對比較少,絕大多數(shù)投資還是靠政府自己來投資,所以,這是第一條,投融資需求特點,我們不可能把所有的公共服務行業(yè)都推向市場,也是不可能辦得到的。

第二個方面是投資的規(guī)模大,我們的公共服務行業(yè)都有一個特點,大部分都屬于資本密集型的行業(yè)。比如,我們修一條路,修個管網,修個自來水廠,包括一些體育設施、體育場館,相對來講,都是比較費錢的,所以是典型的資本密集型的行業(yè)。

第三個方面,我覺得可能這個也是比較重要的,就是投資成本的沉沒。這是什么意思呢?我們修一條路,假如說這條路由于種種原因要荒廢了,那么這條路的資產是很難變現(xiàn)的,很難改做別的用途,如果要變成別的用途的話,那可能是相當費勁,價值也比較少。相對來講,制造業(yè)的投資成本的沉沒就比較小。比如,制造業(yè)買一塊地,能蓋個廠房、買個設備,即便由于經營管理不善或者由于市場變化,這個制造業(yè)企業(yè)倒閉了,但是這個廠子還在那兒,這塊廠子的用地還可以干別的用,制造業(yè)不行,搞物流行不行?搞一個文化項目行不行?這個地還有它的使用價值,地還可以收回。更進一步講的話,這個企業(yè)還可以轉產,機器設備沒用了,廠房還可以用啊。再進一步來講,設備還可以給別人用,還可以賣,破產清算的時候,設備還是有價值的,賣給別人廠子也行。制造業(yè)的投資成本的沉沒還是比較少,但是我們的公共服務設施,基本上來講,大部分的投資成本是要沉沒的,所以它的投資風險是相當大。    關于投資成本沉沒,我還可以舉一個更極端的例子,比如,石油勘探,挖勘探井鉆探,可能鉆幾公里發(fā)現(xiàn)一滴油都沒有,那么所有鉆井的成本一分錢都收不回來,全都是沉沒了。這是最典型的投資成本沉沒是這個行業(yè)的一個特點。我們基礎設施其實也差不多。由于規(guī)劃調整或者由于別的原因,如果一條路沒人走了,沒有使用價值了,那么這條路的鋪路成本基本上來講是收不回來了,加上投資成本很大,那么決定了它的投資風險相對是比較大一點。

第四,項目資本金的比例要求高。這也是我們公共服務類行業(yè),特別是經濟性基礎設施比較突出的一個特點。比如像交通設施,按國家規(guī)定,至少要35%。我們的市政設施基本上來講要40%,甚至以上,有的銀行要求達到50%。實際上,對一些小的投資者,特別是社會資本,這屬于一個很高的門檻。

第五個方面,公共服務項目對債務資金要求高,包括期限長、成本低,因為它是資本密集型行業(yè),如果債務資金成本太高的話,回報就很低。投資回報期很長,可能要10年、20年,甚至要30年,如果債務資金期限太短的話,它根本都還不起。假設需要20年才能獲得投資回報,結果10年就要求償還銀行貸款,這就很危險。大家可能感觸比我更深,現(xiàn)在地方債務規(guī)模相對比較高一點。但是基本上來講,我們現(xiàn)在通過平臺公司去貸款,包括我們發(fā)行一些城投債,期限相對來講都比較短,10年都算比較長的,普遍都在8年時間,甚至5年、7年的都有。那么,這種期限要求與我們的公共服務基礎設施建設不匹配,投資回報才剛剛開始,一半都沒收回來,結果就要償還全部投資、全部貸款,這對基礎設施項目、對公共服務項目的壓力是非常大的。

二、現(xiàn)行地方投融資模式評價

現(xiàn)行的地方投融資的基本模式,我用一個最簡單的模式來概括,就是政府掏資本金,然后再銀行貸款。不管是政府直接拿錢,還是上級政府拿錢,或者是政府通過平臺公司去融資,政府是要拿資本金的,拿完資本金之后,那就去找銀行貸款,絕大多數(shù)地方的基礎設施項目都是采取這種模式。在這個模式下面,還是出現(xiàn)很多的問題,結合我上一部分講行業(yè)基礎經濟特征,特別是投融資需求的特點,那應該說現(xiàn)行的模式實際上是不匹配我們的基礎設施行業(yè)的基礎經濟特點,更不匹配我們基礎設施行業(yè)的投融資需求特點。

那么這里面有這么幾個問題。

(一)政府的融資機制不健全

首先是地方大量的融資平臺公司管理不科學。政企不分或者是政資不分,還有治理結構不健全,另外還有債務透明度的問題。平臺公司到底多少債務,其中到底有多少債務應該屬于地方政府的債務,或者是他幫助地方政府去融資的,其中又有多少債務屬于平臺公司自營的債務,也就是他自己做的一些投資建設項目,現(xiàn)在分不清,比較不好甄別。所以,在平臺公司里面,很多的債務根本就沒法分別,到底哪些是屬于政府的直接債務,到底哪些屬于政府應該承擔擔保的債務,到底哪些屬于地方負有救助責任的債務,要科學地分出來,也確實很難。

第二個方面,地方政府還有一個很重要的融資渠道就是地方債。

從國家來講,地方債實際上還是受中央嚴格的制約。當然,這有它的好處,有利于從頂層上面防范地方的債務風險,防范財務風險。也有一個不利的地方,可能因為各地的經濟發(fā)展情況不一樣,地方的經濟體量差別很大,經濟發(fā)展水平也會相差很大。從中央來講,很難理解一個地方到底需要哪些合理的投資、哪些合理的資金,所以中央在制定地方融資規(guī)模的時候,制定債務發(fā)行規(guī)模的時候,難以做科學的判斷,在實踐中很可能難免“一刀切”。而“一刀切”的話,往往大家都覺得不滿意,難免會出現(xiàn)苦樂不均的問題。

第三個方面,在新常態(tài)下面,土地財政收入還是存在一定或較大的不確定性。 

(二)以間接融資為主

以間接融資為主,主要是銀行貸款,這種投融資模式不適合我們地方的基礎設施的投融資需要,特別是不符合地方的公共服務的經濟性基礎設施的需求特點。間接融資最大的問題是成本相對較高,普遍要比發(fā)債成本要高,特別是發(fā)地方債,地方債現(xiàn)在目前大概來講就是每年3%這么一個水平,如果短一點的話,也就兩點多個水平,應該說很低。但是銀行貸款,即便是利率不上浮,按基準利率來算的話,也要將近6%的水平,如果再把其他費用算進來,那7%可能不一定打得住,所以成本來講,要比地方發(fā)債的成本高很多。

另外還有一個很大的問題,我們現(xiàn)在貸款期限普遍比較短。最近國務院《《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》里面提出來,PPP項目貸款時間可以到30年,那么這只是國家針對PPP項目開的口子,那么絕大多數(shù)的銀行貸款的期限普遍在10年左右,對基礎設施來講,這是非常短的,實際上是特別不適合它的特點。

責任編輯:張凌潔校對:王瑩最后修改:
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