中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這被視為中國(guó)的“第五個(gè)現(xiàn)代化”[1]，而“治理”這個(gè)詞語(yǔ)在經(jīng)歷了中西文化碰撞和追趕西方現(xiàn)代化過程近兩百年的當(dāng)代中國(guó)也被賦予了既有傳承又有拓展的新內(nèi)涵。與在西方20世紀(jì)80年代末期開始興起的“治理”相較，中國(guó)語(yǔ)境中的“治理”首先指的是善政，即良好的政治秩序體系和與之緊密相連的政治秩序維護(hù)能力。因此，以國(guó)家構(gòu)建的視角來分析歷史上現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)與新興國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)，不僅有助于對(duì)中國(guó)的治理能力現(xiàn)代化提供鏡鑒，而且能夠使中國(guó)的治理為世界范圍內(nèi)的國(guó)家治理提供經(jīng)驗(yàn)路徑。

國(guó)家治理能力：先行者與追趕者的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)家構(gòu)建就是國(guó)家通過制度化建設(shè)調(diào)整自己與市場(chǎng)、社會(huì)以及社會(huì)與市場(chǎng)之間三重關(guān)系，使之有利于自己存在、維持和強(qiáng)大的過程。在這個(gè)過程中，國(guó)家既體現(xiàn)為理性的行為者，又是制度綜合體。[2]也正因?yàn)槿绱?，?guó)家與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系成為塑造和制約國(guó)家行為的外部要素，而國(guó)家內(nèi)部的政黨、官僚體系運(yùn)作所體現(xiàn)出來的國(guó)家治理能力則反過來影響著市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展。其中，國(guó)家行為的相對(duì)獨(dú)立性不僅為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展提供秩序和制度保障，而且在國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間的動(dòng)態(tài)平衡中起著調(diào)節(jié)作用。從這個(gè)意義上說，一個(gè)國(guó)家的總體發(fā)展離不開國(guó)家治理行為的獨(dú)立性和導(dǎo)向性。因此，國(guó)家構(gòu)建不僅可以作為檢視現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)視角和基點(diǎn)，而且有助于動(dòng)態(tài)地思考中國(guó)的政治發(fā)展。

中共十八屆三中全會(huì)專門將全面深化改革的總目標(biāo)定為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其核心要義就是在新起點(diǎn)上凸顯國(guó)家構(gòu)建的重要意義。需要注意的是，中國(guó)語(yǔ)境中的“治理”與西方在20世紀(jì)80年代提出的“治理”概念事實(shí)上是有所不同的。中國(guó)語(yǔ)境中的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是從國(guó)家構(gòu)建角度去談的，更多強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家層面的治國(guó)理政。而西方所提出的“少一些政府，多一些治理”更多的是在公共事務(wù)管理的操作層面。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家所面臨的治理危機(jī)，以及中國(guó)所面臨的國(guó)家復(fù)興，其共同點(diǎn)反映在理論上就在于國(guó)家理論如何再次復(fù)興，就是在當(dāng)今的信息技術(shù)、后工業(yè)化、人的流動(dòng)性、以及跨界問題等交織而成的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，如何去重新發(fā)現(xiàn)國(guó)家在其中的作用。這也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化超越工業(yè)化時(shí)代的現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

那么，國(guó)家治理能力主要包括哪些方面呢？不同時(shí)期不同研究者提出的答案也不盡相同。例如馬克斯?韋伯認(rèn)為，理性國(guó)家應(yīng)當(dāng)有自主能力、成本—收益的計(jì)算能力和制度化能力。[3]2010年聯(lián)合國(guó)發(fā)展研究所的報(bào)告《建設(shè)減少貧困的國(guó)家能力》中認(rèn)為，國(guó)家要有基本能力去保障五個(gè)方面，即幫助獲取新技術(shù)、動(dòng)員資源到生產(chǎn)性部門、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制、建立社會(huì)公約、資助和監(jiān)管社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目供給。[4]為此，國(guó)家必須能夠有達(dá)成必要的同盟或政治解決方案的政治能力、為投資和社會(huì)發(fā)展提供資源的資源動(dòng)員能力、向生產(chǎn)性部門和福利促進(jìn)性部門分配資源的能力。無論研究者如何界定國(guó)家構(gòu)建進(jìn)程中的國(guó)家能力，從總體上看，國(guó)家治理能力體現(xiàn)為三個(gè)基本方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、整合能力和變革能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力是國(guó)家構(gòu)建的根本決定力量，因?yàn)樗苯記Q定著一個(gè)國(guó)家的國(guó)民到底能吃多大的蛋糕。整合能力則是國(guó)家構(gòu)建的成果得以鞏固的檢驗(yàn)性力量，整合能力中的底線是調(diào)處各種社會(huì)矛盾，使社會(huì)矛盾處于動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，整合能力中的高線則是使社會(huì)各方力量形成積極向上的價(jià)值合力，吸引域外見賢思齊。變革能力或改革能力，是使國(guó)家構(gòu)建的動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)調(diào)整得以維系的一種能力。這三個(gè)基本能力通過國(guó)家的制度化進(jìn)程或法治進(jìn)程體現(xiàn)出來，也都依賴于社會(huì)成員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和和諧生活的合作性。因此，這個(gè)進(jìn)程一方面要不斷擴(kuò)展社會(huì)成員主體地位的平等性，另一方面要不斷使社會(huì)成員圍繞著共同利益凝聚起來。

正因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)深深卷入全球化當(dāng)中，在國(guó)家構(gòu)建和現(xiàn)代化進(jìn)程中，不僅要看自己當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)以及未來的發(fā)展方向，而且還需要用歷史視野和國(guó)際視野去看中國(guó)的治理體系現(xiàn)代化問題。

一、先行者的經(jīng)驗(yàn)

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家作為已經(jīng)完成現(xiàn)代化的國(guó)家，其國(guó)家治理能力所依賴的國(guó)家治理體系經(jīng)由了漫長(zhǎng)的制度化進(jìn)程。英國(guó)1640年開始資產(chǎn)階級(jí)革命， 到1689年《權(quán)利法案》通過，標(biāo)志著英國(guó)通過法律的形式規(guī)定了個(gè)人、社會(huì)與國(guó)家的基本關(guān)系，從制度上制約了國(guó)家權(quán)力的濫用，建立了國(guó)家法理合法性。盡管此后政黨產(chǎn)生并形成了通過競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生政府的較為成熟的做法，但這仍然不是英國(guó)國(guó)家治理體系成熟的標(biāo)志。國(guó)家治理能力依賴于國(guó)家治理的主體能力。直到1928年，英國(guó)女性享有普選權(quán)，才意味著英國(guó)治國(guó)理政的主體拓展到了全體成年公民。由此英國(guó)提高了國(guó)家動(dòng)員經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，擴(kuò)大了國(guó)家的稅基，進(jìn)而使國(guó)家調(diào)處矛盾的能力得到提升。美國(guó)從1775年獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)到南北戰(zhàn)爭(zhēng)，再到1964年《民權(quán)法案》獲得通過，黑人才真正地享有了完整意義上的選舉權(quán)。第二次世界大戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)普遍通過福利制度編織了幾乎覆蓋全民的社會(huì)保障安全網(wǎng)，將所有公民都連接在一起，這也使國(guó)家通過行政力量更有效地控制社會(huì)、個(gè)人和市場(chǎng)的能力得到了強(qiáng)化。