中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這被視為中國的“第五個現(xiàn)代化”[1]，而“治理”這個詞語在經(jīng)歷了中西文化碰撞和追趕西方現(xiàn)代化過程近兩百年的當(dāng)代中國也被賦予了既有傳承又有拓展的新內(nèi)涵。與在西方20世紀(jì)80年代末期開始興起的“治理”相較，中國語境中的“治理”首先指的是善政，即良好的政治秩序體系和與之緊密相連的政治秩序維護(hù)能力。因此，以國家構(gòu)建的視角來分析歷史上現(xiàn)代國家構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)與新興國家治理面臨的挑戰(zhàn)，不僅有助于對中國的治理能力現(xiàn)代化提供鏡鑒，而且能夠使中國的治理為世界范圍內(nèi)的國家治理提供經(jīng)驗(yàn)路徑。

國家治理能力：先行者與追趕者的經(jīng)驗(yàn)

國家構(gòu)建就是國家通過制度化建設(shè)調(diào)整自己與市場、社會以及社會與市場之間三重關(guān)系，使之有利于自己存在、維持和強(qiáng)大的過程。在這個過程中，國家既體現(xiàn)為理性的行為者，又是制度綜合體。[2]也正因?yàn)槿绱?，國家與市場、社會之間的關(guān)系成為塑造和制約國家行為的外部要素，而國家內(nèi)部的政黨、官僚體系運(yùn)作所體現(xiàn)出來的國家治理能力則反過來影響著市場和社會的發(fā)展。其中，國家行為的相對獨(dú)立性不僅為經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展提供秩序和制度保障，而且在國家、市場和社會之間的動態(tài)平衡中起著調(diào)節(jié)作用。從這個意義上說，一個國家的總體發(fā)展離不開國家治理行為的獨(dú)立性和導(dǎo)向性。因此，國家構(gòu)建不僅可以作為檢視現(xiàn)代化進(jìn)程的一個視角和基點(diǎn)，而且有助于動態(tài)地思考中國的政治發(fā)展。

中共十八屆三中全會專門將全面深化改革的總目標(biāo)定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其核心要義就是在新起點(diǎn)上凸顯國家構(gòu)建的重要意義。需要注意的是，中國語境中的“治理”與西方在20世紀(jì)80年代提出的“治理”概念事實(shí)上是有所不同的。中國語境中的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是從國家構(gòu)建角度去談的，更多強(qiáng)調(diào)的是國家層面的治國理政。而西方所提出的“少一些政府，多一些治理”更多的是在公共事務(wù)管理的操作層面。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家所面臨的治理危機(jī)，以及中國所面臨的國家復(fù)興，其共同點(diǎn)反映在理論上就在于國家理論如何再次復(fù)興，就是在當(dāng)今的信息技術(shù)、后工業(yè)化、人的流動性、以及跨界問題等交織而成的復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，如何去重新發(fā)現(xiàn)國家在其中的作用。這也是國家治理體系現(xiàn)代化超越工業(yè)化時代的現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

那么，國家治理能力主要包括哪些方面呢？不同時期不同研究者提出的答案也不盡相同。例如馬克斯?韋伯認(rèn)為，理性國家應(yīng)當(dāng)有自主能力、成本—收益的計(jì)算能力和制度化能力。[3]2010年聯(lián)合國發(fā)展研究所的報(bào)告《建設(shè)減少貧困的國家能力》中認(rèn)為，國家要有基本能力去保障五個方面，即幫助獲取新技術(shù)、動員資源到生產(chǎn)性部門、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制、建立社會公約、資助和監(jiān)管社會服務(wù)項(xiàng)目供給。[4]為此，國家必須能夠有達(dá)成必要的同盟或政治解決方案的政治能力、為投資和社會發(fā)展提供資源的資源動員能力、向生產(chǎn)性部門和福利促進(jìn)性部門分配資源的能力。無論研究者如何界定國家構(gòu)建進(jìn)程中的國家能力，從總體上看，國家治理能力體現(xiàn)為三個基本方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、整合能力和變革能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力是國家構(gòu)建的根本決定力量，因?yàn)樗苯記Q定著一個國家的國民到底能吃多大的蛋糕。整合能力則是國家構(gòu)建的成果得以鞏固的檢驗(yàn)性力量，整合能力中的底線是調(diào)處各種社會矛盾，使社會矛盾處于動態(tài)平衡狀態(tài)，整合能力中的高線則是使社會各方力量形成積極向上的價值合力，吸引域外見賢思齊。變革能力或改革能力，是使國家構(gòu)建的動態(tài)調(diào)整和持續(xù)調(diào)整得以維系的一種能力。這三個基本能力通過國家的制度化進(jìn)程或法治進(jìn)程體現(xiàn)出來，也都依賴于社會成員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和和諧生活的合作性。因此，這個進(jìn)程一方面要不斷擴(kuò)展社會成員主體地位的平等性，另一方面要不斷使社會成員圍繞著共同利益凝聚起來。

正因?yàn)橹袊呀?jīng)深深卷入全球化當(dāng)中，在國家構(gòu)建和現(xiàn)代化進(jìn)程中，不僅要看自己當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)以及未來的發(fā)展方向，而且還需要用歷史視野和國際視野去看中國的治理體系現(xiàn)代化問題。

一、先行者的經(jīng)驗(yàn)

歐美等發(fā)達(dá)國家作為已經(jīng)完成現(xiàn)代化的國家，其國家治理能力所依賴的國家治理體系經(jīng)由了漫長的制度化進(jìn)程。英國1640年開始資產(chǎn)階級革命， 到1689年《權(quán)利法案》通過，標(biāo)志著英國通過法律的形式規(guī)定了個人、社會與國家的基本關(guān)系，從制度上制約了國家權(quán)力的濫用，建立了國家法理合法性。盡管此后政黨產(chǎn)生并形成了通過競爭產(chǎn)生政府的較為成熟的做法，但這仍然不是英國國家治理體系成熟的標(biāo)志。國家治理能力依賴于國家治理的主體能力。直到1928年，英國女性享有普選權(quán)，才意味著英國治國理政的主體拓展到了全體成年公民。由此英國提高了國家動員經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，擴(kuò)大了國家的稅基，進(jìn)而使國家調(diào)處矛盾的能力得到提升。美國從1775年獨(dú)立戰(zhàn)爭到南北戰(zhàn)爭，再到1964年《民權(quán)法案》獲得通過，黑人才真正地享有了完整意義上的選舉權(quán)。第二次世界大戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)繁榮的同時普遍通過福利制度編織了幾乎覆蓋全民的社會保障安全網(wǎng)，將所有公民都連接在一起，這也使國家通過行政力量更有效地控制社會、個人和市場的能力得到了強(qiáng)化。