那么，預(yù)算改革的主線就是中期財(cái)政規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃就是把預(yù)算和政策連接起來的一套程序。不要把中期財(cái)政規(guī)劃看作是一個(gè)小事，它能夠把我們很多的改革綜合統(tǒng)領(lǐng)起來。我們一般講到中期財(cái)政規(guī)劃就會(huì)認(rèn)為是編三年的預(yù)算，如果從明年開始，中期財(cái)政規(guī)劃就是2016年、2017年、2018年。但是這樣去理解中期財(cái)政規(guī)劃的話，是有很大偏差的。簡單地說，中期財(cái)政規(guī)劃就是在編制年度預(yù)算的時(shí)候，要延伸到未來三年。但是中期財(cái)政規(guī)劃不等于中期預(yù)算，預(yù)算依然是年度性的，規(guī)劃是三年的，2016年的數(shù)字叫做預(yù)算數(shù)，2017年和2018年的數(shù)叫規(guī)劃數(shù)。預(yù)算和規(guī)劃要區(qū)別開來，預(yù)算是有法律效力的，是必須要執(zhí)行的，是有約束力的，但規(guī)劃不是這樣，規(guī)劃是指導(dǎo)性的。

中期財(cái)政規(guī)劃有三個(gè)版本：初級(jí)版、中級(jí)版、高級(jí)版。初級(jí)版主要是做預(yù)測，目的是為了總量控制，控制赤字、控制占有、控制支出。中級(jí)版主要是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的調(diào)整，比如說教育方面的支出是不是相對(duì)來講偏多了，本地的三甲醫(yī)院支出是不是相對(duì)來說偏少了。高級(jí)版是為了績效，就是通過三年左右的努力，每一筆開支要能夠查證，要有令人滿意的績效。比如說，當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)污染很嚴(yán)重，于是每年給治理部門安排了預(yù)算，在三年后要檢測水質(zhì)提升到了第幾級(jí)。

我剛才講了預(yù)算改革的主線很多，其中最重要的，第一要遵循預(yù)算法，貫徹執(zhí)行預(yù)算法，第二要逐步實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，這是最重要的兩項(xiàng)改革。

二、加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)

今年的政府工作報(bào)告里面有這么一句話，把政府工作全面納入法治軌道。在這個(gè)前提下，我講兩個(gè)關(guān)鍵詞，第一個(gè)叫稅收法定，第二叫做預(yù)算法定。在我的印象里，把對(duì)財(cái)政法治的重要性提到如此高的高度是前所未有的。今年的預(yù)算報(bào)告確立的第一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)。當(dāng)然這都與十八屆四中全會(huì)提出要全面推進(jìn)依法治國的背景是緊密相連的。

我經(jīng)常講，中國的公款管理是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭，是一場“貓捉老鼠”的游戲。在自然環(huán)境中，貓和老鼠是一種制約的力量。在公款管理的過程中，也有這樣兩種角色。一個(gè)是要花錢，要申報(bào)預(yù)算，越多越好，而且不想被監(jiān)督。另一個(gè)是控制者、授權(quán)者、監(jiān)督者。既想多花錢又不想被監(jiān)督，如果每一個(gè)預(yù)算單位都如此行事，那么花好納稅人的錢就是一句空話。所以，在財(cái)政管理中，我們特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)管理。中國管理財(cái)政事務(wù)的機(jī)關(guān)有人大、黨委、政府、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、央行國庫。《新預(yù)算法》中有一處修訂，“對(duì)于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶”，也就是說如果沒有法律的規(guī)定或者國務(wù)院的批準(zhǔn)，這樣的財(cái)政專戶就要取消。

在實(shí)際工作中，我們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人大在預(yù)算管理過程中的獨(dú)特作用。人大在預(yù)算管理中的作用代表著三種角色，第一個(gè)角色代表納稅人，憲法規(guī)定人大是全國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，還規(guī)定政府的預(yù)算要經(jīng)過人大的審查和批準(zhǔn)。因?yàn)榧{稅人的利益、愿望和呼聲主要是由人大來代表，財(cái)政部門和其他所有的預(yù)算單位都是依據(jù)人大授權(quán)和批準(zhǔn)的預(yù)算來花錢。人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算的過程，就是立法機(jī)關(guān)代表納稅人授予政府拿錢花錢合法權(quán)力的過程。

第二個(gè)角色叫授權(quán)，代表納稅人把拿錢花錢的權(quán)力授予政府，從此以后政府，包括所有預(yù)算單位，才有拿錢和花錢的合法權(quán)力。按照法定授權(quán)原則，政府的任何收入來源和政府對(duì)公款的任何支出都需要得到明確的授權(quán)，政府舉借債務(wù)也需要得到明確的授權(quán)。我們現(xiàn)在的部門預(yù)算是四審制，財(cái)政一審，政府二審，黨委三審，人大終審。前面三級(jí)審查，審查完了以后這個(gè)預(yù)算還不具備合法性，只有經(jīng)過人大的審查，才具有合法性，所以人大對(duì)預(yù)算的審查在性質(zhì)上是截然不同的。

第三個(gè)角色就是監(jiān)督，人大不僅僅是一個(gè)授權(quán)的機(jī)關(guān)、立法的機(jī)關(guān)，人大還應(yīng)該有能力來追蹤、監(jiān)管公共資金的整個(gè)流程。公共支出是一個(gè)非常長的鏈條，從納稅開始到支付結(jié)束，這個(gè)過程中包含了很多環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)是需要監(jiān)管的。在中國的體制下，主要的監(jiān)管者就是人大，當(dāng)然還有審計(jì)部門、紀(jì)檢部門。

我認(rèn)為，沒有實(shí)質(zhì)性卓有成效的預(yù)算審查就不會(huì)有真正的法治。法治要從公款管理做起，貫徹法治的理念要從稅收法定和預(yù)算法定做起，兩者缺一不可。但要注意的是，法定不等于法治，我們要先法定再走向法治。上升到法律的層面，并不代表就實(shí)現(xiàn)了法治，但是它是法治的一個(gè)必要組成部分。

預(yù)算等于授權(quán)加問責(zé)。過去有些人以為預(yù)算就等于計(jì)劃，就是未來的財(cái)政收支計(jì)劃，這種觀念對(duì)預(yù)算制度的理解太膚淺了。預(yù)算的本意是控制，是公民選舉自己的代表來控制政府的權(quán)力，首先要控制政府的財(cái)政權(quán)力，也就是拿錢和花錢的權(quán)力。

今年的政府工作報(bào)告中指出，要加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，我們可以把它理解為責(zé)任政府。法治政府要從公款管理的法治做起，公款管理的法治要從稅收法定和預(yù)算法定做起，預(yù)算法定要從加強(qiáng)和提升人大的地位和作用做起，要從《新預(yù)算法》做起。這些方法加起來構(gòu)成了新一輪財(cái)稅改革的總體方向。

那么2015年財(cái)稅改革有哪些重要任務(wù)呢？政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)了七項(xiàng)任務(wù)，我把比較重點(diǎn)的幾項(xiàng)給大家解讀一下。