一、全面深化財(cái)稅改革

高增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了，政府的財(cái)政發(fā)展也進(jìn)入了新常態(tài)。過(guò)去的時(shí)代關(guān)注的是“多少”，預(yù)算撥款給多少？財(cái)政收入增加多少？今后我們的財(cái)政改革要關(guān)心“多好”。從多少到多好的轉(zhuǎn)變，我們已經(jīng)處在了這樣的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。因?yàn)槲覀円呀?jīng)意識(shí)到高增長(zhǎng)本身是不可持續(xù)的，我們的財(cái)政發(fā)展要在一種中低速增長(zhǎng)的背景下去考慮，而不能老是期待政府不斷地增加財(cái)政收入去應(yīng)對(duì)新的支出需求。

所以政府必須適應(yīng)新常態(tài)，必須全面深化改革。我理解，一是要全面深化制度改革，二是全面深化政策改革。財(cái)政改革也是如此。要從制度和政策這兩個(gè)層面上去關(guān)注全面和深化這兩個(gè)詞的準(zhǔn)確涵義。

從政策層面講，比如補(bǔ)貼就是一項(xiàng)重要的財(cái)政政策。有很多高科技企業(yè)，每年可以拿到很多的補(bǔ)貼資金，還有給公共事業(yè)的補(bǔ)貼，還有一塊叫惠農(nóng)補(bǔ)貼。為什么在新一輪的財(cái)政改革里要提到整合補(bǔ)貼資金的問(wèn)題，是因?yàn)檫^(guò)去我們的補(bǔ)貼效果不好，還產(chǎn)生了很多其他的問(wèn)題，比如說(shuō)套取補(bǔ)貼資金，中介機(jī)構(gòu)非?；钴S，補(bǔ)貼資金管理方面存在很多漏洞。

補(bǔ)貼政策反映出，補(bǔ)貼資金的規(guī)模大、增長(zhǎng)快，但是我們對(duì)補(bǔ)貼政策本身的績(jī)效評(píng)價(jià)工作做得很不充分。作為執(zhí)行者，其實(shí)是最有發(fā)言權(quán)的，因?yàn)閳?zhí)行者最了解這個(gè)政策本身的成敗得失，如果補(bǔ)貼的效果不好，我們就要考慮如何更好地利用補(bǔ)貼資金。比如說(shuō)要鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展，不一定要給它補(bǔ)貼，可以把中小企業(yè)納入到政府采購(gòu)的范圍中，增加他們的訂單，把補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)換為訂單的支持。民營(yíng)企業(yè)主要缺的還不是錢(qián)，缺的是生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)卻沒(méi)有訂單。在這方面，民營(yíng)企業(yè)跟國(guó)有企業(yè)相比沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如果真的要鼓勵(lì)民營(yíng)中小企業(yè)的發(fā)展，我認(rèn)為可以把中小企業(yè)作為政府的服務(wù)供應(yīng)商。對(duì)他們的資質(zhì)、產(chǎn)品、服務(wù)提出標(biāo)準(zhǔn)，如果企業(yè)用事實(shí)證明能夠達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，或者提供的產(chǎn)品、服務(wù)確實(shí)能夠滿足要求，那么我們可不可以把這些服務(wù)更多地交給中小企業(yè)。古人講，授人以魚(yú)，不如授人以漁。我們過(guò)去的改革是給你一條魚(yú)，現(xiàn)在的改革是告訴你捕魚(yú)的方法，今后的改革都要朝著這個(gè)方向去考慮。

強(qiáng)調(diào)全面深化改革的另一個(gè)重要原因就是反腐。財(cái)政改革是反腐的主戰(zhàn)場(chǎng)，這是我的看法。腐敗跟公款有直接或者間接的關(guān)系。所謂腐敗就是濫用權(quán)力謀私，這個(gè)私就跟錢(qián)有關(guān)。財(cái)政體制改革、預(yù)算制度改革、稅制改革、稅收法定、預(yù)算法定、政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、社會(huì)購(gòu)買(mǎi)、績(jī)效管理、權(quán)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告等等，這些都屬于財(cái)政的范圍，如果中國(guó)能夠建立起一套有效的管理公款的制度，那么腐敗的機(jī)會(huì)就會(huì)被壓縮到最少，空間就會(huì)被壓縮到最小。

今年政府的全部開(kāi)支預(yù)算超過(guò)了26萬(wàn)億元人民幣。20年前我們的政府支出不到5000億元人民幣，政府花這么多的錢(qián)，如果管理不好的話，腐敗的機(jī)會(huì)就會(huì)增加。除了支出總額以外，現(xiàn)在中央國(guó)債的余額還有11萬(wàn)億元人民幣，社保資金歷年滾存結(jié)余還有5萬(wàn)多億元人民幣，中央還有預(yù)算調(diào)節(jié)基金，按照今年的預(yù)算安排結(jié)余341.15億元人民幣。其實(shí)政府的財(cái)政規(guī)模不止這些，還包括政府控制的國(guó)有企業(yè)。但是根據(jù)我的初步判斷，如果按照資源的利用效率來(lái)衡量，我們國(guó)家的公款利用效率需要大大提升。

那么，從今年開(kāi)始，我們究竟要從哪些方面去推動(dòng)全面深化改革呢？我有一個(gè)觀點(diǎn)，就是說(shuō)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，金融改革還是能夠有所作為的，但是財(cái)政改革則會(huì)有更大的作為。中國(guó)要解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的問(wèn)題，關(guān)鍵不在金融，而在財(cái)稅改革。如果我們能夠通過(guò)財(cái)政改革來(lái)引領(lǐng)或者說(shuō)作為金融全面改革的主線，那么中國(guó)的很多問(wèn)題就必定會(huì)得到解決。所以我認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的前景而言，未來(lái)財(cái)政改革的重要性高于金融改革。我們要下好全面深化財(cái)政改革這步棋，改不好，后果非常嚴(yán)重。改好了，中國(guó)經(jīng)濟(jì)還將迎來(lái)春天，中國(guó)社會(huì)也會(huì)步入昂揚(yáng)向上的健康軌道。

財(cái)政改革有六個(gè)板塊。

第一個(gè)板塊是稅收改革，包括稅制、稅務(wù)管理，還有其他方面，特別強(qiáng)調(diào)的是稅收法定。

第二個(gè)板塊是預(yù)算制度改革。

第三個(gè)板塊是政府間財(cái)政體制。我們經(jīng)常講財(cái)權(quán)事權(quán)匹配，事權(quán)與支出責(zé)任匹配，政府間轉(zhuǎn)移支付，這些加起來(lái)就叫政府間財(cái)政體制。政府間財(cái)政體制有三個(gè)核心問(wèn)題。第一，收入劃分。各級(jí)政府怎么分割財(cái)政蛋糕，怎么劃分稅收的立法權(quán)，還有非稅收入的分配權(quán)。第二，支出劃分。第三，轉(zhuǎn)移支付。新一輪改革的重心是轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付的改革重點(diǎn)是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革。

有幾個(gè)方面要重點(diǎn)把握。一是壓縮，以后的轉(zhuǎn)移支付要以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。二是合并。為什么要合并？因?yàn)槲覀兊膶?zhuān)款太碎，造成管理上的分散，政出多門(mén)，錢(qián)出多門(mén)，而且對(duì)地方的決策權(quán)造成很大的干擾。按照我的理解，比如說(shuō)惠農(nóng)補(bǔ)貼，有種子補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼以及殺蟲(chóng)劑、除草劑、化肥、農(nóng)藥等等之類(lèi)的補(bǔ)貼。合并就是要整合成為一個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，至于這個(gè)補(bǔ)貼到了地方，到了基層，怎么去使用，決策權(quán)主要在地方，交給基層政府。合并的目的就是減少項(xiàng)目。這樣做有很多好處，比如可以減少武斷，就是說(shuō)補(bǔ)貼款項(xiàng)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況不匹配，有些地方的問(wèn)題是糧食問(wèn)題，有些地方是種子問(wèn)題，要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況決定這個(gè)補(bǔ)貼花在哪里。三是取消。取消是取消配套。四是禁止。盈利性的、凈增性的補(bǔ)貼項(xiàng)目，以后不要搞專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)了。五是退出。現(xiàn)有的專(zhuān)款項(xiàng)目如果確實(shí)沒(méi)有什么效果，要定期進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估以后不合格要退出，不再繼續(xù)進(jìn)行。六是績(jī)效評(píng)價(jià)。把專(zhuān)款變成一般性轉(zhuǎn)移支付以后，地方政府的權(quán)力就變大了，能夠自行支配資金使用的前提是要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，這個(gè)結(jié)果就是績(jī)效。這就需要建立一套績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，用來(lái)進(jìn)行考核。