許正中 國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

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今天給大家講兩大問題。一是國(guó)有企業(yè)發(fā)展路徑與戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)里面有很多種設(shè)計(jì)方案，我今天主要給大家講PPP模式，這也是中央做的一次重大決策。二是國(guó)有企業(yè)管理架構(gòu)與治理模式再創(chuàng)新。

一、國(guó)有企業(yè)發(fā)展路徑與戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)

“新常態(tài)”看著離我們很遠(yuǎn)，但是實(shí)際上已經(jīng)來(lái)臨了。整個(gè)國(guó)有企業(yè)的生存環(huán)境將發(fā)生徹底改變，一切東西都在向小型化、個(gè)性化發(fā)展，甚至個(gè)人能替代企業(yè)，能替代政府進(jìn)行資源配置。

為什么要頂層設(shè)計(jì)？國(guó)有企業(yè)要做什么？這個(gè)必須得去琢磨。過去國(guó)有企業(yè)是以“大”為首，現(xiàn)在世界上可不這么認(rèn)為了。美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)在2012年發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》報(bào)告講先進(jìn)制造業(yè)革命，這跟咱們講的制造業(yè)革命完全是兩回事。

我去一個(gè)地方調(diào)研過，人家說(shuō)如果你到一個(gè)企業(yè)看到了生產(chǎn)線，那這個(gè)企業(yè)已經(jīng)死亡了。你看到它的員工超過100人，這個(gè)企業(yè)即將死亡。這是什么概念？也就是說(shuō)公司團(tuán)隊(duì)化了，團(tuán)隊(duì)個(gè)人化了，這是很厲害的。

我到美國(guó)調(diào)研的時(shí)候，加州大學(xué)圣塔芭芭拉分校的校長(zhǎng)是一位是華人，他說(shuō)了很重要的一句話，說(shuō)在21世紀(jì)一個(gè)好的工程師相當(dāng)于一萬(wàn)個(gè)（一般的）工程師，“三個(gè)臭皮匠頂個(gè)諸葛亮”的時(shí)代一去不復(fù)返。怎么理解這樣的事情？一方面，一個(gè)人能迅速地摧毀一個(gè)組織。另一個(gè)方面，我們?cè)趺礃尤ケＷC這個(gè)人的力量對(duì)一個(gè)公司對(duì)整個(gè)社會(huì)的貢獻(xiàn)是正向的，而不是破壞性的。這就需要我們重新設(shè)計(jì)我們的組織架構(gòu)、我們的戰(zhàn)略定位。

（一）國(guó)有企業(yè)可推廣PPP(Public-Private-Partnerships)模式

國(guó)有企業(yè)應(yīng)該在推廣PPP模式上大顯身手。PPP模式，即公私合作關(guān)系模式，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第一個(gè)P是Public（公共的），第二個(gè)P是Private（私人的），第三個(gè)P是Partnership（合作伙伴）。這3個(gè)P是最重要的，這3個(gè)P做好必然會(huì)帶來(lái)5個(gè)P。第四個(gè)P是Program（工程項(xiàng)目），第五個(gè)是 Profit（利潤(rùn)），就是所有各方都要有利益，有的人把它（Profit）叫Professional（專業(yè)的）。

我建議今天要加兩個(gè)P，加上Professional（專業(yè)化）和Program（工程化），個(gè)人也可以專業(yè)化，機(jī)構(gòu)也可以專業(yè)化，Program就是一定要工程化。PPP模式是國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的一次變革，是我們改革開放以來(lái)又一次重大的變革，解決了在市場(chǎng)起決定性作用的條件下，國(guó)有企業(yè)沒有必要去控股的問題。PPP模式是上一世紀(jì)70年代爆發(fā)在英國(guó)的，90年代開始向世界各國(guó)傳播。市場(chǎng)起決定作用以后，國(guó)家怎么來(lái)布局PPP模式？

習(xí)總書記說(shuō)轉(zhuǎn)變政府職能，我們第一要?jiǎng)?wù)是防止“塔西佗陷阱”。什么叫塔西佗陷阱？就是政府一定要守信。政府一旦不守信，無(wú)論說(shuō)的真的還是假的，整個(gè)社會(huì)就都不相信了，社會(huì)就會(huì)塌陷，這叫塔西佗陷阱。是由羅馬時(shí)期的一個(gè)叫塔西佗的哲學(xué)家發(fā)現(xiàn)的，這也是順應(yīng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一次變革，更是推動(dòng)常態(tài)化健康發(fā)展的一次變革。

什么是PPP模式？它的內(nèi)涵是什么？為什么我們搞改革的時(shí)候引用PPP模式？

世界銀行對(duì)PPP(Public-Private-Partnerships)的定義是“私營(yíng)部門和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合作，而私營(yíng)部門必須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任”。這句話的定義明顯對(duì)民營(yíng)企業(yè)不公平。

亞洲開發(fā)銀行對(duì)PPP(Public-Private-Partnerships)的定義是“為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”。

聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署對(duì)PPP(Public-Private-Partnerships)的定義是“政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。”

中國(guó)搞PPP模式，兩個(gè)最大的失敗案例都在北京。一個(gè)是鳥巢的修建，這是我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益性項(xiàng)目。另一個(gè)是五環(huán)路的修建。這兩個(gè)案例的失敗，是要我們吸取教訓(xùn)的。

PPP模式有四個(gè)很重要的特性。

第一，多樣性。首先它是為滿足政府政策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的。在PPP模式里面政府雖不絕對(duì)控股，但它是為滿足政府政策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，根據(jù)現(xiàn)有的公共和私營(yíng)部門的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)合作，PPP模式可以是無(wú)限放大的，它是一個(gè)杠桿性的作用。

第二，長(zhǎng)期性。長(zhǎng)期性是指一般一個(gè)PPP項(xiàng)目的時(shí)間至少為10年以上，最長(zhǎng)可達(dá)40年到50年。像中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)往往管5年到10年，后官不認(rèn)前官賬，那這就麻煩了。所以，PPP模式主要是約束政府，防止的是“塔西佗陷阱”，作為公共采購(gòu)和公共服務(wù)交付方式的補(bǔ)充。像過去我們說(shuō)的BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式、BT（建設(shè)-移交）模式等，都是PPP模式的一個(gè)翻版。在中國(guó)很有意思，中國(guó)每個(gè)模式到最后都有一個(gè)T，T是Transfer，比如說(shuō)一個(gè)公司對(duì)公路經(jīng)營(yíng)了20年，到最后一定得移交給政府了。實(shí)際上不必，是政府收回來(lái)還是讓該公司繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，還是讓社會(huì)其他部門經(jīng)營(yíng)，這都要進(jìn)行重新評(píng)價(jià)。

第三，復(fù)雜性。它的復(fù)雜性是什么？PPP模式可廣泛適用于多個(gè)行業(yè)。為什么這次國(guó)有企業(yè)改革大家都贊同呢？因?yàn)檎麄€(gè)經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有企業(yè)可能都要撒手不管了，要不然的話分到中央肯定是一個(gè)負(fù)擔(dān)。國(guó)有企業(yè)大部分都需要大量的投資資本，光靠政府拖不起來(lái)。

但在鼓勵(lì)創(chuàng)新和履行社會(huì)責(zé)任方面，以及在實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略意圖方面，這都是我們國(guó)家要管的?，F(xiàn)在的PPP模式在全國(guó)的推行，像北京、上海、天津等越是發(fā)達(dá)的地方，越不愿意搞PPP，但是它們搞的成功性可能最大。西部的政府愿意搞，但是它卻容易失敗。舉個(gè)例子，咱們?cè)诒本粐嵥艓讐K錢。我到甘肅慶陽(yáng)一個(gè)縣，農(nóng)民買水要90塊錢一噸，那是什么概念？像咱們北京還沒有搞PPP模式的時(shí)候，咱們把地鐵都鎖死在2塊錢，現(xiàn)在人家逼著要走出去的時(shí)候，它升價(jià)了。

第四，價(jià)格固定。PPP模式是基于產(chǎn)出的合同定價(jià)。這個(gè)定價(jià)基本上盈利率是3%到5%，而我們現(xiàn)在一般國(guó)有企業(yè)都要高很多。PPP模式以長(zhǎng)期的安排為基礎(chǔ)。私營(yíng)部門資本風(fēng)險(xiǎn)與交付公共服務(wù)的績(jī)效掛鉤。我們看上海的地鐵是用PPP模式做的，到現(xiàn)在為止，只要是德國(guó)人建的地鐵，雨水很少有倒灌的。

我們來(lái)看投資，政府投資方、社會(huì)投資方、銀行，然后形成特許公司，最后建設(shè)，然后A部分、B部分進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，先建設(shè)再運(yùn)營(yíng)，再移交。在中國(guó)無(wú)論是國(guó)家之間的合作，公營(yíng)和公營(yíng)企業(yè)的合作，還是民營(yíng)和民營(yíng)企業(yè)的合作，“打埋伏”是中國(guó)人最擅長(zhǎng)的。

比如我們現(xiàn)在準(zhǔn)備到國(guó)外購(gòu)買一個(gè)小島，這個(gè)怎么辦？有人說(shuō)讓?shí)u上所有的島民都簽一個(gè)合同，這樣這個(gè)島就賣給你了，這樣行不行？不行。它的政府同不同意？把這事情給忘了。我說(shuō)你弄錯(cuò)了，你首先要問政府同不同意，第二問居民，第三問利益相關(guān)方。利益相關(guān)方不同意，你這件事做不成。那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)告訴我，說(shuō)你弄的太復(fù)雜了，我問過人家總理，人家總理說(shuō)你想要什么就要什么，我都給你。三年以后，我的預(yù)料全都被證實(shí)了。他去了以后，人家政府把港一封不讓走了。   

我們要建設(shè)法治國(guó)家，我們的制度搞不過歐美，我們的隨意性干不過非洲和拉美。拉美那是頭天晚上跟你簽的合同，第二天說(shuō)不行，我昨天喝多了，我得需要重新改，這就麻煩了。公私合營(yíng)，像partnership的伙伴關(guān)系，這是非常非常重要的。

（二）PPP(Public-Private-Partnership)模式在國(guó)有企業(yè)發(fā)揮的作用

第一，PPP體制機(jī)制和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。充分發(fā)揮PPP的催化、激化和活化功能。公私合作不僅僅是一種管理模式，它更是一種激勵(lì)模式和制度安排。

第二，破解PPP與市場(chǎng)需求分裂的困境。對(duì)市場(chǎng)需求來(lái)說(shuō)，“春江水暖鴨先知”，是第一個(gè)在水里面的先知道。哪一個(gè)在“水”里呀？是第二個(gè)P(Private)，不是第一個(gè)P(Public)。咱們中國(guó)第一個(gè)P(Public)太強(qiáng)大了，稍不留神就剩下這一個(gè)P了。美國(guó)是市場(chǎng)太強(qiáng)大，稍不留神后兩個(gè)P就衍生出來(lái)，變成5P，加上professional和program，這是很重要的。

第三，破解政府財(cái)政資金使用效率低的困境。我們國(guó)家的財(cái)政資金基本上是“唐僧肉”。中國(guó)有句話叫“能要來(lái)錢是本領(lǐng)，能花出去錢是水平”。什么叫花出去？就是審計(jì)審不出來(lái)，那叫水平。你今天花了，后天把你審進(jìn)去了，你不是倒霉嘛。財(cái)政馬上要推行“后評(píng)估”，“后評(píng)估”是5到10年以后進(jìn)行后評(píng)估，evaluation這個(gè)詞就是我從國(guó)外引進(jìn)來(lái)的，現(xiàn)在推動(dòng)很快。