法默爾說：“一個(gè)學(xué)科如若是首先把焦點(diǎn)集中在一個(gè)國(guó)家，那它必定會(huì)與國(guó)外的優(yōu)秀思想失之交臂，甚至?xí)H低自己先輩的思想。”[1] 這無疑是至理名言，特別是在全球化的條件下，關(guān)注他國(guó)，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政學(xué)的研究成果和公共行政的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是非常必要的。如果我們僅僅局限于對(duì)自己當(dāng)下所遇到的問題的思考，就會(huì)變得眼界狹隘，甚至無法找到較好的解決問題的途徑。當(dāng)然，法默爾在說這段話的時(shí)候是要告誡美國(guó)學(xué)者，讓他們不應(yīng)有自大的心態(tài)。對(duì)于中國(guó)學(xué)者來說，這是不成問題的，我們有著足夠的開放意識(shí)。反而，我們需要防止的是不顧中國(guó)現(xiàn)實(shí)的盲目崇外。但是，另一種盲目排外的傾向也還是需要時(shí)刻警惕的，任何以中國(guó)現(xiàn)實(shí)的特殊性為理由而對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政學(xué)理論及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表達(dá)輕視，都是不足取的。特別是在全球化的背景下，自覺的相互學(xué)習(xí)和借鑒是無可回避的行為導(dǎo)向。全球化意味著人類所遇到的共同問題多于一國(guó)自身的問題，即便是在量上并不顯得很多，而就問題的性質(zhì)而言，也是必須引起高度重視的。事實(shí)上，在全球化的背景下，一切關(guān)起門來去解決所謂本國(guó)自身問題的做法都變得不可能了，經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)的發(fā)展都受到來自國(guó)外的影響，從而要求政府在解決幾乎所有問題時(shí)，都必須擁有國(guó)際視野，需要充分考慮所要解決之問題與國(guó)際社會(huì)的關(guān)聯(lián)性以及可能產(chǎn)生的國(guó)際影響。如果希望政府做到這一點(diǎn)的話，就需要公共行政的研究者能夠首先把自身的研究工作放在全球化的背景下，關(guān)注全球化對(duì)社會(huì)治理造成的挑戰(zhàn)，發(fā)現(xiàn)并從理論上去優(yōu)先解決那些在全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題，并通過這些問題的解決，去實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)問題的全面解決，或者說，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)問題的超越。

一、需要實(shí)現(xiàn)自我超越

全鐘燮在談到20世紀(jì)的公共行政研究時(shí)評(píng)價(jià)說：“公共行政在尋求其管理知識(shí)和概念的過程中，反映出其主流思想根植于認(rèn)識(shí)論的實(shí)證主義和功能主義傳統(tǒng)。但是，真正理解社會(huì)現(xiàn)實(shí)和人類關(guān)系，需要超越工具理性的途徑，需要不斷探詢?nèi)祟惖闹R(shí)。公共行政過多地強(qiáng)調(diào)了行政管理執(zhí)行和管理項(xiàng)目及功能的一面，而忽視了其社會(huì)創(chuàng)新與想像力的一面。”[2] 20世紀(jì)后期以來，人類走上了全球化、后工業(yè)化的征程，然而，在公共行政的研究中，各國(guó)學(xué)者所關(guān)注的往往是本國(guó)政府，許多在全球化背景下產(chǎn)生的新問題也往往被納入到傳統(tǒng)問題的解釋框架中去了，更多地囿于一國(guó)內(nèi)部去觀察和思考這些問題，并用傳統(tǒng)的觀點(diǎn)去解釋這些問題和用傳統(tǒng)的方法去解決這些問題。如果說在認(rèn)識(shí)和解決這些問題時(shí)也受到了他國(guó)理論和方法的影響的話，所表現(xiàn)出來的也是對(duì)某種話語(yǔ)霸權(quán)的依附，即把他國(guó)認(rèn)識(shí)問題和解決問題的理論和方法搬到本國(guó)來。

在實(shí)質(zhì)上，這依然是一國(guó)視野的應(yīng)用，并不是對(duì)全球化的適應(yīng)與回應(yīng)。正是由于這一原因，20世紀(jì)在西方國(guó)家成長(zhǎng)起來的公共行政工具理性思維以及實(shí)證方法得到了普遍應(yīng)用，而現(xiàn)實(shí)問題則對(duì)這種思維方式以及解決問題的方法提出挑戰(zhàn)。從邏輯上看，使用在他國(guó)中發(fā)展起來并已經(jīng)變得成熟了的理論和方法去解決問題，是包含著一個(gè)所有問題都具有普遍性的預(yù)設(shè)的。那就是認(rèn)為，本國(guó)所產(chǎn)生的那些問題與他國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)的問題具有同質(zhì)性，因而，他國(guó)認(rèn)識(shí)和解決問題的理論與方法也是具有普遍適應(yīng)性的，是可以加以學(xué)習(xí)和照搬的。如果不是這樣，而是在全球化這一新的歷史背景下去開展研究工作，就會(huì)謀求對(duì)新出現(xiàn)的問題的具體觀察和認(rèn)識(shí)，就會(huì)根據(jù)每一問題的具體性去尋求解決方法，就會(huì)把創(chuàng)新放在第一位。全球化決不意味著普遍性走出國(guó)家的邊界而在全球展現(xiàn)自身，也不意味著在任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)得到增強(qiáng)，反而是普遍性的削弱。全球化背景下的所有問題，都需要在具體性的意義上去加以認(rèn)識(shí)和把握，需要在具體的創(chuàng)新過程中去尋求解決方案。

弗利南德和阿爾弗德指出，“那些把社會(huì)因素從其研究中最徹底地排除的理論，主張工具理性的個(gè)人概念，認(rèn)為這類個(gè)人在雜亂的交換中進(jìn)行的選擇是形成社會(huì)安排的首要原因。公共選擇理論、代理理論、理性行動(dòng)者模型、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)都持有這樣的預(yù)設(shè)。”[3] 在弗利南德和阿爾弗德看來，所有這些理論都持有了一種根源于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析路線，那就是把制度分析邊緣化，總是對(duì)社會(huì)構(gòu)成要素加以抽象，試圖從中發(fā)現(xiàn)超歷史的因素，并把這些因素作為理論建構(gòu)的材料。其實(shí)，脫離開具體的制度文化體系，這些被抽象出來的因素雖然能夠?qū)δ撤N理論建構(gòu)提供支持，而對(duì)于社會(huì)變革的實(shí)踐，卻是無益的甚至是有害的。比如，“如果在成本—收益的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，選舉投票行為對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)家而言是一種非理性行為，而工作決策是一種理性行為。但是，我們認(rèn)為這種分析是有問題的，因?yàn)楣ぷ髟诮o工作者提供面包的同時(shí)，也會(huì)給工作者提供某種身份;一個(gè)人參與市場(chǎng)，是想獲得他需要的物質(zhì)性東西，但同樣是對(duì)其身份的一種表達(dá)。”[4] 就這個(gè)問題而言，還不僅是一個(gè)理性與非理性的問題，而是社會(huì)地和歷史地建構(gòu)的結(jié)果，是根源于社會(huì)生活的需要的，是通過人的自主選擇的方式去對(duì)社會(huì)生活之需要做出的詮釋和證明。