當(dāng)然，個人的自主選擇會以某種偏好的形式出現(xiàn)，人們甚至可以以極端的方式去表達(dá)其偏好，還可能采取過激的方式要求他人、社會承認(rèn)他的偏好的合理性和合法性。但其效用則受到特定的制度、文化等社會因素的規(guī)定，從而表現(xiàn)出被決定的狀況，這一點(diǎn)至少在理論上是清晰可見的。所以，在社會地和歷史地建構(gòu)起來的制度和文化體系之中，對于個人的行動，是不能作出抽象的理解的，反而是需要在既定的社會背景中去加以認(rèn)識，需要放在特定的制度、文化等社會因素的影響和共振中來加以理解。也就是說，關(guān)于人的行為的理解，并不僅僅是一個理性還是非理性的問題，在很多情況下，其實(shí)是一個超理性的社會系統(tǒng)問題。在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，組織的運(yùn)行把工具理性轉(zhuǎn)化為了標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，而標(biāo)準(zhǔn)化又是以紀(jì)律的形式出現(xiàn)的，“正如標(biāo)準(zhǔn)化被應(yīng)用到工作過程和設(shè)備當(dāng)中一樣，它也可以被應(yīng)用到人身上，其方法包括選拔制度、培訓(xùn)和教育、考核以及遵守、懲罰出軌的激勵系統(tǒng)等。同樣強(qiáng)大但卻微妙的‘預(yù)處理’就發(fā)生在我們的職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校和大學(xué)的研究生院。有抱負(fù)的專業(yè)人士在那里接受特定變量或者概念(同時忽視其他概念)的訓(xùn)練，學(xué)習(xí)運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)程序進(jìn)行分析，以及使用程序化模式進(jìn)行寫作或陳述。”[5] 由于標(biāo)準(zhǔn)化的追求誕生于近代早期以來的理性傳統(tǒng)，特別是理性經(jīng)過閹割而成為工具理性之后，就完全轉(zhuǎn)化成了標(biāo)準(zhǔn)化追求。也正是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化與理性間的這種關(guān)系，韋伯是用“合理性”這個概念來描述標(biāo)準(zhǔn)化的。公共行政有著這樣一個傳統(tǒng)，并在這一傳統(tǒng)所指示的路徑中開展研究，所以，表現(xiàn)出了工具理性思維占主導(dǎo)地位的狀況。

當(dāng)然，在工業(yè)社會的歷史條件下，之所以公共行政研究中表現(xiàn)出了對工具理懷的衷情，是因?yàn)楣ぞ呃硇钥梢詾槿藗兲峁┻@樣一種承諾，那就是，“再沒有什么神秘莫測、無法計(jì)算的力量在起作用，人們可以通過計(jì)算掌握一切。而這就意味著為世界除魅。”[6] 無論是在公共行政的研究中還是在官僚制組織的運(yùn)行中，我們都清楚地看到，工具理性否認(rèn)組織運(yùn)行中的人格因素，要求杜絕情感因素在組織行為中發(fā)揮作用，而合作理性卻充分關(guān)注人的人格和情感因素，要求組織行為人格化，鼓勵情感因素發(fā)揮積極作用。在工具理性、技術(shù)理性攫取了統(tǒng)治地位后，現(xiàn)代社會在培育出個體的人的同時又消滅了它，“在私人情感的牢籠之內(nèi)，所有的宗教、藝術(shù)以及個人的愛都被抑制了，同時所有理性的思想也都由之而被放逐了。作為一種本領(lǐng)，理性的狹隘觀念與其說是專注于私人生活，還不如說是專注于公眾;與其說是專注于目的，還不如說是專注于手段;與其說是專注于價值，還不如說是專注于事實(shí);與其說是專注于實(shí)質(zhì)，還不如說是專注于形式;這兩種狹隘的觀念必然伴隨著內(nèi)在的虔誠的狂熱崇拜以及審美與道德等既不能觸摸，亦無法用語言來描述的東西。自我被劈成了兩半，每一半都先是發(fā)現(xiàn)另一半無法理解，然后氣急敗壞地發(fā)狂。如此，心智正常和瘋狂之標(biāo)準(zhǔn)的被顛覆，就是這些情緒前進(jìn)的后果。”[7] 面對外部世界，面對強(qiáng)加于他的秩序，無論是默默地承受、順從還反抗，都會導(dǎo)向一種無奈或毀滅自我。事實(shí)上，在工具理性的統(tǒng)治下，個人的任何努力都無法使自己避免作為工具的命運(yùn);在技術(shù)理性的支配下，個人無論是被動的還是積極的抵制或反抗行動，都枉然無功。結(jié)果，個人也就只能在制度為其提供的空間中相互你爭我奪，并在心靈深入放棄了對外部世界以及秩序的抗?fàn)幒投窢帯Ｗ罱K，使得共有的生存條件惡化，每個人在取得競爭收益的同時，也都使自我與他人一樣受到某些未知因素的傷害。

從20世紀(jì)公共行政的發(fā)展中可以看到，由于形成了對工具理性的路徑依賴，使實(shí)證主義思維獲得了霸權(quán)地位。本來，社會科學(xué)興起之時是懷抱著某種雄心壯志的，它試圖去把握完整的社會以及社會的每一個具體的方面，從事公共行政研究的學(xué)者也相信，“通過那些用來規(guī)定處于各種關(guān)系中人的正?；虮幌Ｍ男袨榈闹贫?，就一定能描述社會結(jié)構(gòu)。一個特定地區(qū)社會生活的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，是由處于制度關(guān)系中的個人所有那些代代相傳的配置所組成的，而通過總體上構(gòu)成社會生活的行動和相互行動可以發(fā)現(xiàn)該社會的制度關(guān)系”。[8] 但是，實(shí)證主義的方法并不支持社會學(xué)家的這一向往，而是在一切微觀的和細(xì)枝末節(jié)的問題上去炫耀科學(xué)的無所不能。結(jié)果，社會科學(xué)在科學(xué)的追求中不再擁有世界的觀念，在為一切微觀問題的解決開出了切實(shí)可行的方案時，卻把整個人類引入了風(fēng)險(xiǎn)社會，任由危機(jī)事件頻繁發(fā)生。其中，公共行政研究所作出的這種消極貢獻(xiàn)也是巨大的。在全球化的背景下，也許我們只有從根本上超越了實(shí)證主義的方法時，才能在從人的行為到制度再到制度關(guān)系等各個層面上把握它們的結(jié)構(gòu)、功能和總體圖景。對此，全鐘燮批評道，“傳統(tǒng)公共行政傾向于把我們的思維方式和各種關(guān)系限制在實(shí)證主義和科層制的框架內(nèi)，因此阻礙了我們理解社會現(xiàn)實(shí)、使用社會知識和發(fā)展民主的可能性，這些東西都根植于我們的文化、社會和政治背景之中。”[9]

今天，在全球化運(yùn)動中，“如果公共行政依舊將關(guān)注點(diǎn)聚焦在行政和管理上，依舊將公眾的作用視為可有可無的東西的話;如果公共行政依舊維持實(shí)證主義和功能主義的取向的話，那么，公共行政將沒有可能運(yùn)用公共行政的概念把握公共領(lǐng)域中發(fā)自于社會網(wǎng)絡(luò)和文化建構(gòu)的推動力，而社會和文化恰恰是民眾和組織產(chǎn)生的場所。所以，公共行政的復(fù)興勢必依賴于在公眾和社會關(guān)系中厘清學(xué)科的適當(dāng)位置，同時又不忽視公共行政為促進(jìn)公共服務(wù)水平所作出的傳統(tǒng)承諾。”[10] 其實(shí)，這就是我們所揭示的從管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變的過程，是我們在行政改革中去進(jìn)行一切行政建構(gòu)方案設(shè)計(jì)時都必須牢牢把握的基本方向。也就是說，我們的立足點(diǎn)就是一個界碑，當(dāng)我們由此而舉足前行的時候，必須走在告別管理行政和趨近于服務(wù)行政的方向上，當(dāng)我們提出任何一項(xiàng)行政建構(gòu)的意見和方案的時候，如果與這個方向相背離，那就是倒行逆施的做法。指出這一點(diǎn)很重要，因?yàn)樵趯?shí)際行動中能夠明確意識到這一點(diǎn)的人少之又少。盡管歷史必然性會將人類引向這樣一個必然的歸宿，但缺乏自覺走向服務(wù)行政的意識，就會在全球化、后工業(yè)化的總體進(jìn)程中不可避免地在某個時期造成歷史的反復(fù)。