三、 我國法治與憲法發(fā)展面臨哪些挑戰(zhàn)？

那么有了這樣一個基本共識以后，我們再看一下，我們目前法治與憲法的發(fā)展，正面臨什么樣的挑戰(zhàn)。

（一）憲法虛無主義導(dǎo)致對憲法文本的普遍不尊重

憲法的虛無主義仍然是我們法治建設(shè)和憲法發(fā)展的最大的障礙。法治虛無主義、憲法虛無主義，把憲法當作工具，憲法當作手段，把法治作為一個管老百姓的規(guī)范，而不認為它是限制公權(quán)力，保障人權(quán)的價值理念，這種傾向，這種價值觀，我覺得仍然是存在的。如果我們不尊重憲法文本，不尊重我們之前的歷史，也就是不尊重我們的傳統(tǒng)、我們的文化、我們的道德。如果問一般的公民，你是否讀過憲法，從我們問卷調(diào)查的范圍內(nèi)看，只19%是讀過，讀過一部分的38%，加在一起大概50%。

（二）公務(wù)員，特別是一些高級干部的憲法理念脆弱，憲法意識淡薄，沒有樹立憲法權(quán)威

但是更令人擔憂的是，我們的一些高級干部的憲法理念非常脆弱，憲法意識非常淡薄。在關(guān)系到國家核心價值觀的問題上，缺乏對自己國家憲法的自信，以導(dǎo)致了社會價值觀的混亂，沒有樹立憲法權(quán)威，社會上不按照憲法辦事，違憲的現(xiàn)象還是大量存在的。正是因為違憲現(xiàn)象的大量存在，導(dǎo)致了憲法或者法治無法成為一種公共生活，無法為群體的生活方式，提供一個合理的期待。

我們做了一個問卷調(diào)查，大概這樣幾個問題，比如問在你的工作當中，聯(lián)系最密切的法律是什么？選擇憲法的大概13%左右，這個可以理解，檢察官主要是跟刑法、刑事打交道，人大工作的同志主要跟人大法打交道，法院也是一個刑法、民法等等。但是整個公民都有，你是用哪個法律，你執(zhí)行什么政策，基本的要求就是應(yīng)該有一個憲法的意識，憲法的觀點。這樣你才能判斷，在案件當中，你所使用的法律是否合乎憲法，是不是存在法律之間的沖突？人大的同志，你有了這種憲法意識，憲法觀念，憲法的判斷，你才能發(fā)現(xiàn)，人大制定的比如規(guī)范性的文件，擁有立法權(quán)的地方性法規(guī)是不是違背憲法。我覺得所有的公權(quán)力都和憲法有密切關(guān)系，但中國很奇怪，我們很少從憲法角度來看待問題。你怎么發(fā)現(xiàn)辦案當中，你所使用的法律可能會發(fā)生沖突呢？當你有憲法意識、憲法觀念的時候才能發(fā)現(xiàn)。

第二個問卷，主要看一下我們的高級公務(wù)員、領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法的理念到底是怎么樣。2008年一次，2012年一次，同樣的題目。我們看到我們的憲法意識并不是很強的。大部分的公務(wù)員認為憲法是規(guī)定國家基本制度，如果司法考試的話，你說憲法規(guī)定國家基本制度也沒有錯，因為憲法確實規(guī)定了國家的根本制度和基本制度，但是憲法最重要的作用，不在于規(guī)定國家基本制度，而是限制公權(quán)力，但是我們問卷調(diào)查的1200人里邊，真正認為憲法是限制國家權(quán)利，從這樣的角度來理解憲法的不到10%，而且2008年的時候9.3%，2012年的時候又下落到3.9%。這也說明我們憲法的教育存在一些缺陷，可能過分地強調(diào)了憲法作為國家治理和國家基本制度的作用，沒有強調(diào)憲法是限制權(quán)力的，同時也保障權(quán)利。

（三）公民的基本權(quán)利救濟沒有得到應(yīng)有的重視，社會整體信任度下降，人權(quán)保障觀念還需要加強

這是我們做過的一個調(diào)查。根本憲法在公民權(quán)益保護方面“根本不起作用”，或者“基本不起作用”的加在一起，大概是29%。“作為不大”的大概是50%，比較符合中國的實際。就是說我們的憲法缺乏對公民權(quán)利的有效保護，公民在實際生活當中，感受不到憲法能夠保護我。所以如何完善公民的基本權(quán)利救濟，仍然是四中全會以后，我們要面臨的一個新的課題。

憲法自身的實踐性和審查機制還需要加強

我們憲法的保障制度沒有有效地發(fā)揮作用。上午我們在中國檢察院開會的時候，我們也提了一個建議。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院等五個國家機關(guān)，可以對國務(wù)院的行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，提出違憲、違法審查的要求。但立法法頒布十年，我們沒有提出過一起違憲、違法審查的要求。

到2013年底，全國人大接受了備案審查的數(shù)量是非常大的。我們有一個統(tǒng)計數(shù)字：到2013年底，全國人大常務(wù)委員會累計收到的備案的規(guī)范性文件，行政法規(guī)是502件，地方性法規(guī)是22253件，司法解釋189件。但是沒有一起是我們看到的，就是在備案審核當中違憲違法而廢除或者變更或者撤銷的。更沒有看到最高法院、最高檢察院提出違憲、違法要求的一個案例。公民個人根據(jù)《立法法》規(guī)定提出違憲違法審查建議的，一共是1137件，但是我們也沒有看到公開的答復(fù)或者處理的。

如果我們控制了行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，中國的違憲審查制度也會形成我們的經(jīng)驗、我們的特色，這一點上我們的確不能采取德國式的憲法法院，采取美國式的司法審查，不適合中國人民代表大會制度。但人民代表大會制度下，根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，我們完全可以啟動中國特色的違憲審查制度，但是我們目前缺乏這樣的一種觀念。

所以公眾對中國的違憲審查不滿意，就是因為我們沒有實踐，我想這是我們要加強的。其實我們目前的改革當中，有些是我們已有的制度，已有的規(guī)定，沒有有效得到實施。所以建設(shè)法治國家，我個人始終主張，我們不要在法治之外，我們首先回到憲法回到法律，把憲法和法律已有的規(guī)定和規(guī)范充分地落實，這樣推動中國法治是有希望的。如果已有的法律的資源，我們不充分地利用，已有的法律規(guī)范我們不充分發(fā)揮作用，老是在法律之外通過別的手段來解決問題，反而不利于樹立法治的權(quán)威。

所以我們正在學習四中全會的《決定》，我個人有一個學術(shù)觀點。我仔細地分類了一下四中全會提出180項改革，這個聽起來數(shù)量很大，我們要進行180項改革。有可能出現(xiàn)一種不正確的理解，說，四中全會提出來180項改革，也涉及到我這個部門的工作，我要等待180項改革完成以后再進行，已有的有效的政策，有效的法律，暫時停止，或者不嚴格按照法律辦事，等待改革的新的精神，這是一種理解，我認為不正確的。四中全會在推進法治方面，首先是讓我們用法治的精神做好我們的工作，法律上明確規(guī)定的，政策上明確規(guī)定的，我們嚴格按照政策和法律辦事，這就是依法治國，這就是法治的思維。如果都停下來等待全面深化改革小組制定了改革的政策我們再執(zhí)行，這不符合法治要求。因為四中全會的《決定》也好，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的決定也好，畢竟它不是法律，它要轉(zhuǎn)換為法律以后，才成為我們遵循的法律規(guī)則。而且全面深化改革小組，它強調(diào)一個原則，就是總書記講的，重大改革于法有據(jù)。所以它推出的很多改革，不是通過法律的修改或者立法，或者法律解釋的方式來推動的，所以跟我們目前遵循的法律原則，法律的規(guī)定是沒有矛盾的。

四中全會強調(diào)，依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，這是現(xiàn)行憲法明確規(guī)定的一個原則。比如憲法第126條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。這個原則在四中全會得到了進一步強調(diào)，但它不是新的規(guī)則，也不是新的精神。比如審判獨立的原則、權(quán)力制約的原則，我覺得都是有法律規(guī)定的。還有一個最近大家可能關(guān)注度比較高的，《決定》提出以審判為中心的訴訟制度改革。有些檢察院的同志就問，以審判為中心是不是削弱了檢察機關(guān)的作用？我覺得并沒有削弱，因為中國憲法135條明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。制約是重點，配合是嚴格按照法定程序辦事，分工是憲法把偵查權(quán)給公安機關(guān)，把法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)給檢查院，人民法院就是審判機關(guān)。三個機關(guān)在憲法上做了一個權(quán)力的劃分，這就是分工。

所以結(jié)合憲法的規(guī)定來看待四中全會的一些提法的話，也許我們能夠找到一些規(guī)范的依據(jù)。