三、 我國(guó)法治與憲法發(fā)展面臨哪些挑戰(zhàn)？

那么有了這樣一個(gè)基本共識(shí)以后，我們?cè)倏匆幌?，我們目前法治與憲法的發(fā)展，正面臨什么樣的挑戰(zhàn)。

（一）憲法虛無(wú)主義導(dǎo)致對(duì)憲法文本的普遍不尊重

憲法的虛無(wú)主義仍然是我們法治建設(shè)和憲法發(fā)展的最大的障礙。法治虛無(wú)主義、憲法虛無(wú)主義，把憲法當(dāng)作工具，憲法當(dāng)作手段，把法治作為一個(gè)管老百姓的規(guī)范，而不認(rèn)為它是限制公權(quán)力，保障人權(quán)的價(jià)值理念，這種傾向，這種價(jià)值觀，我覺得仍然是存在的。如果我們不尊重憲法文本，不尊重我們之前的歷史，也就是不尊重我們的傳統(tǒng)、我們的文化、我們的道德。如果問(wèn)一般的公民，你是否讀過(guò)憲法，從我們問(wèn)卷調(diào)查的范圍內(nèi)看，只19%是讀過(guò)，讀過(guò)一部分的38%，加在一起大概50%。

（二）公務(wù)員，特別是一些高級(jí)干部的憲法理念脆弱，憲法意識(shí)淡薄，沒(méi)有樹立憲法權(quán)威

但是更令人擔(dān)憂的是，我們的一些高級(jí)干部的憲法理念非常脆弱，憲法意識(shí)非常淡薄。在關(guān)系到國(guó)家核心價(jià)值觀的問(wèn)題上，缺乏對(duì)自己國(guó)家憲法的自信，以導(dǎo)致了社會(huì)價(jià)值觀的混亂，沒(méi)有樹立憲法權(quán)威，社會(huì)上不按照憲法辦事，違憲的現(xiàn)象還是大量存在的。正是因?yàn)檫`憲現(xiàn)象的大量存在，導(dǎo)致了憲法或者法治無(wú)法成為一種公共生活，無(wú)法為群體的生活方式，提供一個(gè)合理的期待。

我們做了一個(gè)問(wèn)卷調(diào)查，大概這樣幾個(gè)問(wèn)題，比如問(wèn)在你的工作當(dāng)中，聯(lián)系最密切的法律是什么？選擇憲法的大概13%左右，這個(gè)可以理解，檢察官主要是跟刑法、刑事打交道，人大工作的同志主要跟人大法打交道，法院也是一個(gè)刑法、民法等等。但是整個(gè)公民都有，你是用哪個(gè)法律，你執(zhí)行什么政策，基本的要求就是應(yīng)該有一個(gè)憲法的意識(shí)，憲法的觀點(diǎn)。這樣你才能判斷，在案件當(dāng)中，你所使用的法律是否合乎憲法，是不是存在法律之間的沖突？人大的同志，你有了這種憲法意識(shí)，憲法觀念，憲法的判斷，你才能發(fā)現(xiàn)，人大制定的比如規(guī)范性的文件，擁有立法權(quán)的地方性法規(guī)是不是違背憲法。我覺得所有的公權(quán)力都和憲法有密切關(guān)系，但中國(guó)很奇怪，我們很少?gòu)膽椃ń嵌葋?lái)看待問(wèn)題。你怎么發(fā)現(xiàn)辦案當(dāng)中，你所使用的法律可能會(huì)發(fā)生沖突呢？當(dāng)你有憲法意識(shí)、憲法觀念的時(shí)候才能發(fā)現(xiàn)。

第二個(gè)問(wèn)卷，主要看一下我們的高級(jí)公務(wù)員、領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)憲法的理念到底是怎么樣。2008年一次，2012年一次，同樣的題目。我們看到我們的憲法意識(shí)并不是很強(qiáng)的。大部分的公務(wù)員認(rèn)為憲法是規(guī)定國(guó)家基本制度，如果司法考試的話，你說(shuō)憲法規(guī)定國(guó)家基本制度也沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)閼椃ù_實(shí)規(guī)定了國(guó)家的根本制度和基本制度，但是憲法最重要的作用，不在于規(guī)定國(guó)家基本制度，而是限制公權(quán)力，但是我們問(wèn)卷調(diào)查的1200人里邊，真正認(rèn)為憲法是限制國(guó)家權(quán)利，從這樣的角度來(lái)理解憲法的不到10%，而且2008年的時(shí)候9.3%，2012年的時(shí)候又下落到3.9%。這也說(shuō)明我們憲法的教育存在一些缺陷，可能過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了憲法作為國(guó)家治理和國(guó)家基本制度的作用，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)憲法是限制權(quán)力的，同時(shí)也保障權(quán)利。

（三）公民的基本權(quán)利救濟(jì)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，社會(huì)整體信任度下降，人權(quán)保障觀念還需要加強(qiáng)

這是我們做過(guò)的一個(gè)調(diào)查。根本憲法在公民權(quán)益保護(hù)方面“根本不起作用”，或者“基本不起作用”的加在一起，大概是29%。“作為不大”的大概是50%，比較符合中國(guó)的實(shí)際。就是說(shuō)我們的憲法缺乏對(duì)公民權(quán)利的有效保護(hù)，公民在實(shí)際生活當(dāng)中，感受不到憲法能夠保護(hù)我。所以如何完善公民的基本權(quán)利救濟(jì)，仍然是四中全會(huì)以后，我們要面臨的一個(gè)新的課題。

憲法自身的實(shí)踐性和審查機(jī)制還需要加強(qiáng)

我們憲法的保障制度沒(méi)有有效地發(fā)揮作用。上午我們?cè)谥袊?guó)檢察院開會(huì)的時(shí)候，我們也提了一個(gè)建議。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院等五個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，可以對(duì)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，提出違憲、違法審查的要求。但立法法頒布十年，我們沒(méi)有提出過(guò)一起違憲、違法審查的要求。

到2013年底，全國(guó)人大接受了備案審查的數(shù)量是非常大的。我們有一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字：到2013年底，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)累計(jì)收到的備案的規(guī)范性文件，行政法規(guī)是502件，地方性法規(guī)是22253件，司法解釋189件。但是沒(méi)有一起是我們看到的，就是在備案審核當(dāng)中違憲違法而廢除或者變更或者撤銷的。更沒(méi)有看到最高法院、最高檢察院提出違憲、違法要求的一個(gè)案例。公民個(gè)人根據(jù)《立法法》規(guī)定提出違憲違法審查建議的，一共是1137件，但是我們也沒(méi)有看到公開的答復(fù)或者處理的。

如果我們控制了行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，中國(guó)的違憲審查制度也會(huì)形成我們的經(jīng)驗(yàn)、我們的特色，這一點(diǎn)上我們的確不能采取德國(guó)式的憲法法院，采取美國(guó)式的司法審查，不適合中國(guó)人民代表大會(huì)制度。但人民代表大會(huì)制度下，根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，我們完全可以啟動(dòng)中國(guó)特色的違憲審查制度，但是我們目前缺乏這樣的一種觀念。

所以公眾對(duì)中國(guó)的違憲審查不滿意，就是因?yàn)槲覀儧](méi)有實(shí)踐，我想這是我們要加強(qiáng)的。其實(shí)我們目前的改革當(dāng)中，有些是我們已有的制度，已有的規(guī)定，沒(méi)有有效得到實(shí)施。所以建設(shè)法治國(guó)家，我個(gè)人始終主張，我們不要在法治之外，我們首先回到憲法回到法律，把憲法和法律已有的規(guī)定和規(guī)范充分地落實(shí)，這樣推動(dòng)中國(guó)法治是有希望的。如果已有的法律的資源，我們不充分地利用，已有的法律規(guī)范我們不充分發(fā)揮作用，老是在法律之外通過(guò)別的手段來(lái)解決問(wèn)題，反而不利于樹立法治的權(quán)威。

所以我們正在學(xué)習(xí)四中全會(huì)的《決定》，我個(gè)人有一個(gè)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。我仔細(xì)地分類了一下四中全會(huì)提出180項(xiàng)改革，這個(gè)聽起來(lái)數(shù)量很大，我們要進(jìn)行180項(xiàng)改革。有可能出現(xiàn)一種不正確的理解，說(shuō)，四中全會(huì)提出來(lái)180項(xiàng)改革，也涉及到我這個(gè)部門的工作，我要等待180項(xiàng)改革完成以后再進(jìn)行，已有的有效的政策，有效的法律，暫時(shí)停止，或者不嚴(yán)格按照法律辦事，等待改革的新的精神，這是一種理解，我認(rèn)為不正確的。四中全會(huì)在推進(jìn)法治方面，首先是讓我們用法治的精神做好我們的工作，法律上明確規(guī)定的，政策上明確規(guī)定的，我們嚴(yán)格按照政策和法律辦事，這就是依法治國(guó)，這就是法治的思維。如果都停下來(lái)等待全面深化改革小組制定了改革的政策我們?cè)賵?zhí)行，這不符合法治要求。因?yàn)樗闹腥珪?huì)的《決定》也好，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的決定也好，畢竟它不是法律，它要轉(zhuǎn)換為法律以后，才成為我們遵循的法律規(guī)則。而且全面深化改革小組，它強(qiáng)調(diào)一個(gè)原則，就是總書記講的，重大改革于法有據(jù)。所以它推出的很多改革，不是通過(guò)法律的修改或者立法，或者法律解釋的方式來(lái)推動(dòng)的，所以跟我們目前遵循的法律原則，法律的規(guī)定是沒(méi)有矛盾的。

四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)，這是現(xiàn)行憲法明確規(guī)定的一個(gè)原則。比如憲法第126條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這個(gè)原則在四中全會(huì)得到了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，但它不是新的規(guī)則，也不是新的精神。比如審判獨(dú)立的原則、權(quán)力制約的原則，我覺得都是有法律規(guī)定的。還有一個(gè)最近大家可能關(guān)注度比較高的，《決定》提出以審判為中心的訴訟制度改革。有些檢察院的同志就問(wèn)，以審判為中心是不是削弱了檢察機(jī)關(guān)的作用？我覺得并沒(méi)有削弱，因?yàn)橹袊?guó)憲法135條明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。制約是重點(diǎn)，配合是嚴(yán)格按照法定程序辦事，分工是憲法把偵查權(quán)給公安機(jī)關(guān)，把法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)給檢查院，人民法院就是審判機(jī)關(guān)。三個(gè)機(jī)關(guān)在憲法上做了一個(gè)權(quán)力的劃分，這就是分工。

所以結(jié)合憲法的規(guī)定來(lái)看待四中全會(huì)的一些提法的話，也許我們能夠找到一些規(guī)范的依據(jù)。