六、處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

如果我們回顧這三十多年的改革，從70年代末我們剛剛吹響改革的號(hào)角的時(shí)候，我們的改革的路徑基本上是政府主導(dǎo)行政力量予以保障。但是，這樣的改革之路恐怕已經(jīng)走得差不多了，它能夠給改革帶來的紅利已經(jīng)非常少了。這條改革之路要走下去的話，已經(jīng)走不通了。正因?yàn)檫@樣的，十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出全面深化改革，一定要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，并且要做到使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用。那如果說市場(chǎng)將來在資源配置中要起決定性作用的話，那就說市場(chǎng)能解決就交給市場(chǎng)去解決，只有在市場(chǎng)解決不了、解決不好的時(shí)候才要去發(fā)揮政府的作用。這就意味著我們改革的路徑就要發(fā)生一些變化。如果說過去我們改革路徑是政府主導(dǎo)和行政保障的話，那么未來的改革就應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、法治保障。因?yàn)橹挥邪l(fā)揮市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)力，才能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。而這種市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)又不能夠受到不當(dāng)?shù)母蓴_，因此法律要保障。而法律的保障，那就要在一個(gè)相應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體制中，去劃出一條邊界。這條邊界就是市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府。

所以說如果說全面深化改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，那么在現(xiàn)階段，能否使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，最為核心的問題是如何限定行政權(quán)力的邊界?；谌娼ㄔO(shè)小康社會(huì)，為了全面深化改革特別是經(jīng)濟(jì)體制改革，在推進(jìn)依法治國(guó)的過程當(dāng)中，我們要正確的用法律手段，用法治的思維，法治的方式去處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

那么，我們針對(duì)性地分析一下十八屆三中全會(huì)《決定》提出的一些改革的舉措，它是十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)提出的任務(wù)清單。也就是說，如果說十八屆四中全會(huì)全面推進(jìn)依法治國(guó)是為了保障十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革話，那么十八屆三中全會(huì)所有的改革舉措或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)，都需要根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定的精神在依法治國(guó)過程當(dāng)中予以保障。我們可以這樣來認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)提出的很多措施都會(huì)表現(xiàn)為對(duì)十八屆四中全會(huì)的一個(gè)任務(wù)清單。

比如說，在十八屆三中全會(huì)當(dāng)中提出來要堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，其中提出了完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，這就意味著我們既有的產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律制度存在著一些問題。最大的問題是什么呢？表現(xiàn)為各種所有制經(jīng)濟(jì)不能夠平等地使用生產(chǎn)要素，不能夠公開公平公正地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，或者說在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過程當(dāng)中不能夠平等地受到法律保護(hù)。這就意味著在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過程中，需要去解決這些問題，從這些角度來具體完善。

再比如說，在十八屆三中全會(huì)決定當(dāng)中還提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。大家看十八屆三中全會(huì)的價(jià)值選擇是積極發(fā)展。積極是一種態(tài)度。但是混合所有制怎么混合呢？那混合所有制無非是公有制和非公有制之間的混合嘛，那這個(gè)混合更多的表現(xiàn)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)于現(xiàn)在一些公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些進(jìn)入，如果不能進(jìn)入就沒辦法實(shí)現(xiàn)混合，那如果這樣的話，那涉及到一個(gè)社會(huì)開放的問題，涉及到一個(gè)社會(huì)準(zhǔn)入的問題。不放開就沒法進(jìn)入，沒法進(jìn)入就沒法混合，那怎么樣開放呢？通過什么的手段來開放呢？開放到一個(gè)什么樣的程度？開放哪些領(lǐng)域呢？應(yīng)當(dāng)說關(guān)于這個(gè)問題在過去我們出臺(tái)了很多文件，就以國(guó)務(wù)院的名義就出臺(tái)過兩個(gè)關(guān)于支持和鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)“非公36條”。在這兩個(gè)“非公36條”當(dāng)中大量的文字描述了市場(chǎng)開放的問題。

再比如說混合所有制。那還有一個(gè)可能是公有經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)共同投入一個(gè)企業(yè)里面去，那么下面緊接著帶來另外一個(gè)問題，持股比例怎么安排，持股比例的上限是多少呢？那非公經(jīng)濟(jì)持股比例超過51%的話，會(huì)不會(huì)說可能會(huì)構(gòu)成對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的侵犯呢？如果說公有經(jīng)濟(jì)要把自己持股比例減持到51%以下，是不是會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失呢？如果這些問題不解決，大家就可以看到，觀念不解決，后顧之憂不解決，那這項(xiàng)工作推進(jìn)難度就非常大。怎么樣去解決呢？這不能靠人們?nèi)ヅ男馗ＷC，這個(gè)定心丸最好是法治化。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，這是十八屆三中全會(huì)決定提出的一種改革的舉措。怎么去保障實(shí)現(xiàn)了呢？要法治化，怎么法治化呢？按照十八屆四中全會(huì)的《決定》，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過程當(dāng)中，通過科學(xué)的立法、嚴(yán)格的執(zhí)法、公正的司法來去保證，保障混合所有制經(jīng)濟(jì)能夠積極的發(fā)展。

再比如說，在十八屆三中全會(huì)當(dāng)中還提出來要建立公開、透明、開放的市場(chǎng)規(guī)則。這樣一個(gè)非常美好的狀態(tài)或愿景怎么才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，而且轉(zhuǎn)化出來的現(xiàn)實(shí)怎么能夠得到保障呢？這種保障怎么可預(yù)期？還是要靠法治。也就說在十八屆三中全會(huì)決定當(dāng)中提出，要實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，這個(gè)制度在哪兒呢？毫無疑問現(xiàn)在沒有。這就意味著我們?cè)谕晟埔詰椃楹诵牡纳鐣?huì)主義法律體系當(dāng)中，需要去構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。怎么構(gòu)建呢？還是要本著科學(xué)立法的精神來去建立。而且在制定負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外的一些領(lǐng)域。這個(gè)清單怎么制定呢？這個(gè)清單由誰來制定呢？制定這個(gè)清單的程序是什么樣的呢？這些東西都是需要進(jìn)入法治化，通過法治的方式來去解決的。

再比如說，我們還提出要完善由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，這應(yīng)當(dāng)說是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的一個(gè)必然結(jié)果或應(yīng)有之意。如果一方面我們要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中決定性作用，另一方面所有的價(jià)格都不能由市場(chǎng)決定，市場(chǎng)毫無疑問是沒有配置功能，更不要談決定性作用。如果發(fā)揮決定性作用，一定要盡最大程度的放開價(jià)格，讓市場(chǎng)來進(jìn)行決定，政府不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不當(dāng)?shù)母深A(yù)。當(dāng)然有些價(jià)格，恐怕不能夠完全交由市場(chǎng)來去進(jìn)行解決，但是這里就要注意到它的范圍。政府定價(jià)的程序，還有動(dòng)態(tài)調(diào)整的這種程序，這都需要進(jìn)一步去法治化的。

在十八屆三中全會(huì)《決定》中還提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這個(gè)應(yīng)當(dāng)更加是任重而道遠(yuǎn)，這一定更需要法治化。否則的話，就會(huì)造成一個(gè)新的混亂，就是說建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，一定需要法治化。

那么在十八屆三中全會(huì)《決定》當(dāng)中還提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，要深化財(cái)稅體制改革。我們過去加快轉(zhuǎn)變政府職能，更多是看政府自身的積極性、主動(dòng)性。在未來恐怕不能由政府自己來決定，而是由法律來規(guī)定。只有這樣的話，才能夠進(jìn)一步健全我們的宏觀調(diào)控體系，只能夠促使政府全面正確履行他自己的職能來優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)。這樣列舉一下我們可以發(fā)現(xiàn)，十八屆三中全會(huì)在推進(jìn)全面深化改革的過程當(dāng)中提出了很多任務(wù)、舉措。所有這些任務(wù)和舉措都變成了對(duì)十八屆四中全會(huì)決定的任務(wù)清單，那也就說法治化從哪些法治、哪些方面實(shí)現(xiàn)法治化、怎么樣實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的法治化構(gòu)建法治經(jīng)濟(jì)呢？那這還是要回到十八屆三中全會(huì)決定當(dāng)中來去看。一定要注意到，十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)是一個(gè)有機(jī)的整體，不能夠就法治而論法治。

前面講的這些都是怎么去保證或保障市場(chǎng)發(fā)揮資源配置中的決定性作用，或者說為了使市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中能夠發(fā)揮決定性作用，我們要采取一些法治化的手段的話。另一方面怎么樣去更好的發(fā)揮政府的作用，也需要法治化。

到十八屆四中全會(huì)決定對(duì)這個(gè)問題提出的一些方向性的一些舉措。為什么叫方向性？也就是說第一是宏觀的，第二還不具體，第三需要未來的落實(shí)，但整體來說這些方向毫無疑問是對(duì)的。比如說在四中全會(huì)的《決定》提出要依法全面履行政府職能，其中第一句話說行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。這是非常具有積極意義和正面價(jià)值的。我們過去經(jīng)常說，法無禁止即可為。這句話要注意它適用的對(duì)象，它適用于市場(chǎng)，或者適用于公民。對(duì)于政府來去講，那就是法無授權(quán)不可為。那對(duì)于市場(chǎng)來去講，法無禁止皆可為。如果把法無禁止皆可為、法無授權(quán)不可為結(jié)合在一起。那就可以看到，針對(duì)市場(chǎng)發(fā)揮資源配置過程中的決定性作用的時(shí)候，只要法律沒禁止的完全交給市場(chǎng)去做。怎么樣去更好的發(fā)揮政府作用？政府可以發(fā)揮更好的作用，但是必須有一個(gè)前提，必須要得到法律的授權(quán)，如果沒有授權(quán)，不可為。法無授權(quán)不可為，可能是更好的發(fā)揮政府作用本身的一個(gè)表現(xiàn)。

再比如說在十八屆四中全會(huì)決定當(dāng)中，還提出要建立健全行政裁量權(quán)的基準(zhǔn)制度。這也是是一個(gè)非常好，一個(gè)具體的一個(gè)提法。我國(guó)一個(gè)是地域相對(duì)的比較廣，第二生產(chǎn)力發(fā)展不是很均衡。那么在中央立法的過程中，或者是在全大人大，或者常務(wù)會(huì)，或者是國(guó)務(wù)院在立法的過程中，它要考慮全國(guó)的情況，全國(guó)范圍的法律適用。有的時(shí)候會(huì)對(duì)于一些權(quán)力的授予也好，或責(zé)任的追究的也好，規(guī)定一個(gè)比較大的一個(gè)幅度。比如說以反壟斷法為例。《反壟斷立法》規(guī)定，比如說違法實(shí)施壟斷行為，假如要被罰款的話，要罰上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款，也就是說下限到1%，上限到10%。但是要注意這10倍之距。那如果說這個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)額上一年度銷售額10個(gè)億的話，那1%到10%，那么這個(gè)數(shù)字是非常驚人的一個(gè)數(shù)字。那好了，到底是罰1%，還是罰10%，還是1%、2%、3%、4%，還是1.5%，還是2.5%呢？這個(gè)能不能完全交給行政機(jī)關(guān)憑著自己好惡，憑著自己的情感來做出這樣一個(gè)處罰決定呢？如果這樣的話應(yīng)當(dāng)說非常有風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)最大的損害還是法治精神遭到破壞，因此在四中全會(huì)決定當(dāng)中，提出要細(xì)化量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范裁量的范圍種類幅度，這是非常好的舉措。怎么去建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度，它仍然需要法治化。

再比如說在四中全會(huì)的決定當(dāng)中，還提出要全面推進(jìn)政務(wù)公開，明確提出堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外的原則。推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。我們經(jīng)常說這樣一句話，陽光是最好的防腐劑，電燈是最好的警察。這就講的是公開的價(jià)值、公開的意義。那如果是公開了，那就可以避免黑箱操作，就會(huì)大幅度避免權(quán)錢交易和權(quán)力腐敗，而且如果真能夠做到公開的話，可以強(qiáng)化普通全民對(duì)于法治的信仰，對(duì)法、政府的信賴。坦率的講，可能我們政府有些決定或者有些行為，從執(zhí)法人員本身或執(zhí)法機(jī)關(guān)本身來去講，希望能夠嚴(yán)格按照法律來辦事，結(jié)果也是按照法律來辦事，就是因?yàn)槌绦虿还?、程序不透明，使得老百姓總是要采取懷疑的態(tài)度來看待結(jié)果。所以，我們說堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外。如果真正能夠做到這一點(diǎn)的話，那么對(duì)政府的行為權(quán)力也是一個(gè)重要的一種約束，也是對(duì)市場(chǎng)一種重要的保護(hù)，也是對(duì)全民法律信仰進(jìn)一步的強(qiáng)化。

因此在未來的工作當(dāng)中，我覺得在學(xué)習(xí)十八大以來的這些報(bào)告和文件，特別是要學(xué)習(xí)十八屆四中全會(huì)的《決定》，一定要把全面推進(jìn)依法治國(guó)和全面深化改革和全面建成小康社會(huì)要有機(jī)的結(jié)合起來，完整地理解，不要就法治論法治，一定要知道我們的法治的目標(biāo)是要去保障全面深化改革，保障全面建成小康社會(huì)。只有這樣的我們才能夠真正的做到用法治的思維和法治的方式來去處理問題，來去解決問題。但整體來講，要注意，全面推進(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是國(guó)家治理領(lǐng)域當(dāng)中一場(chǎng)廣泛和深刻的革命，需要付出長(zhǎng)期艱苦的努力，也就是說我們盡管我們召開了大家期盼已久的十八屆四中全會(huì)，并且中共中央做出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，但是真正的實(shí)現(xiàn)全面的依法治國(guó)仍然還是有很長(zhǎng)的路要去走的，仍然還需要我們付出足夠的努力，還要有足夠的信心。那么在這個(gè)期間，一定要去培育人民群眾對(duì)于法律權(quán)威發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，只有這樣的才能夠建立起法治的權(quán)威，只有老百姓對(duì)法治有了信仰，法治社會(huì)才真正的去建立起來了。可以這樣講，十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的出臺(tái)，僅僅是推進(jìn)依法治國(guó)工作的新的開始，而不是一個(gè)結(jié)束。

好，謝謝大家！