六、處理好政府和市場的關系

如果我們回顧這三十多年的改革，從70年代末我們剛剛吹響改革的號角的時候，我們的改革的路徑基本上是政府主導行政力量予以保障。但是，這樣的改革之路恐怕已經(jīng)走得差不多了，它能夠給改革帶來的紅利已經(jīng)非常少了。這條改革之路要走下去的話，已經(jīng)走不通了。正因為這樣的，十八屆三中全會《決定》明確提出全面深化改革，一定要處理好政府和市場的關系，并且要做到使市場在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用。那如果說市場將來在資源配置中要起決定性作用的話，那就說市場能解決就交給市場去解決，只有在市場解決不了、解決不好的時候才要去發(fā)揮政府的作用。這就意味著我們改革的路徑就要發(fā)生一些變化。如果說過去我們改革路徑是政府主導和行政保障的話，那么未來的改革就應當是市場驅(qū)動、法治保障。因為只有發(fā)揮市場的驅(qū)動力，才能夠?qū)崿F(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。而這種市場驅(qū)動又不能夠受到不當?shù)母蓴_，因此法律要保障。而法律的保障，那就要在一個相應社會主義市場經(jīng)濟法律體制中，去劃出一條邊界。這條邊界就是市場的歸市場，政府的歸政府。

所以說如果說全面深化改革的重點是經(jīng)濟體制改革，核心是處理好政府和市場的關系，那么在現(xiàn)階段，能否使市場在資源配置中起決定性作用，最為核心的問題是如何限定行政權力的邊界?；谌娼ㄔO小康社會，為了全面深化改革特別是經(jīng)濟體制改革，在推進依法治國的過程當中，我們要正確的用法律手段，用法治的思維，法治的方式去處理好政府和市場的關系。

那么，我們針對性地分析一下十八屆三中全會《決定》提出的一些改革的舉措，它是十八屆四中全會全面推進依法治國提出的任務清單。也就是說，如果說十八屆四中全會全面推進依法治國是為了保障十八屆三中全會提出的全面深化改革話，那么十八屆三中全會所有的改革舉措或?qū)崿F(xiàn)目標，都需要根據(jù)十八屆四中全會決定的精神在依法治國過程當中予以保障。我們可以這樣來認為，十八屆三中全會提出的很多措施都會表現(xiàn)為對十八屆四中全會的一個任務清單。

比如說，在十八屆三中全會當中提出來要堅持和完善基本經(jīng)濟制度，其中提出了完善產(chǎn)權保護制度，這就意味著我們既有的產(chǎn)權保護的法律制度存在著一些問題。最大的問題是什么呢？表現(xiàn)為各種所有制經(jīng)濟不能夠平等地使用生產(chǎn)要素，不能夠公開公平公正地參與市場競爭，或者說在參與市場競爭的過程當中不能夠平等地受到法律保護。這就意味著在全面推進依法治國的過程中，需要去解決這些問題，從這些角度來具體完善。

再比如說，在十八屆三中全會決定當中還提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。大家看十八屆三中全會的價值選擇是積極發(fā)展。積極是一種態(tài)度。但是混合所有制怎么混合呢？那混合所有制無非是公有制和非公有制之間的混合嘛，那這個混合更多的表現(xiàn)對非公有制經(jīng)濟對于現(xiàn)在一些公有制經(jīng)濟領域的一些進入，如果不能進入就沒辦法實現(xiàn)混合，那如果這樣的話，那涉及到一個社會開放的問題，涉及到一個社會準入的問題。不放開就沒法進入，沒法進入就沒法混合，那怎么樣開放呢？通過什么的手段來開放呢？開放到一個什么樣的程度？開放哪些領域呢？應當說關于這個問題在過去我們出臺了很多文件，就以國務院的名義就出臺過兩個關于支持和鼓勵非公經(jīng)濟發(fā)展的兩個“非公36條”。在這兩個“非公36條”當中大量的文字描述了市場開放的問題。

再比如說混合所有制。那還有一個可能是公有經(jīng)濟和非公有經(jīng)濟共同投入一個企業(yè)里面去，那么下面緊接著帶來另外一個問題，持股比例怎么安排，持股比例的上限是多少呢？那非公經(jīng)濟持股比例超過51%的話，會不會說可能會構成對國有資產(chǎn)的侵犯呢？如果說公有經(jīng)濟要把自己持股比例減持到51%以下，是不是會造成國有資產(chǎn)流失呢？如果這些問題不解決，大家就可以看到，觀念不解決，后顧之憂不解決，那這項工作推進難度就非常大。怎么樣去解決呢？這不能靠人們?nèi)ヅ男馗ＷC，這個定心丸最好是法治化。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，這是十八屆三中全會決定提出的一種改革的舉措。怎么去保障實現(xiàn)了呢？要法治化，怎么法治化呢？按照十八屆四中全會的《決定》，在全面推進依法治國的過程當中，通過科學的立法、嚴格的執(zhí)法、公正的司法來去保證，保障混合所有制經(jīng)濟能夠積極的發(fā)展。

再比如說，在十八屆三中全會當中還提出來要建立公開、透明、開放的市場規(guī)則。這樣一個非常美好的狀態(tài)或愿景怎么才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，而且轉(zhuǎn)化出來的現(xiàn)實怎么能夠得到保障呢？這種保障怎么可預期？還是要靠法治。也就說在十八屆三中全會決定當中提出，要實行統(tǒng)一市場準入制度，這個制度在哪兒呢？毫無疑問現(xiàn)在沒有。這就意味著我們在完善以憲法為核心的社會主義法律體系當中，需要去構建一個統(tǒng)一的市場準入制度。怎么構建呢？還是要本著科學立法的精神來去建立。而且在制定負面清單的基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外的一些領域。這個清單怎么制定呢？這個清單由誰來制定呢？制定這個清單的程序是什么樣的呢？這些東西都是需要進入法治化，通過法治的方式來去解決的。

再比如說，我們還提出要完善由市場決定價格的機制，這應當說是發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的一個必然結果或應有之意。如果一方面我們要發(fā)揮市場在資源配置當中決定性作用，另一方面所有的價格都不能由市場決定，市場毫無疑問是沒有配置功能，更不要談決定性作用。如果發(fā)揮決定性作用，一定要盡最大程度的放開價格，讓市場來進行決定，政府不應當進行不當?shù)母深A。當然有些價格，恐怕不能夠完全交由市場來去進行解決，但是這里就要注意到它的范圍。政府定價的程序，還有動態(tài)調(diào)整的這種程序，這都需要進一步去法治化的。

在十八屆三中全會《決定》中還提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。這個應當更加是任重而道遠，這一定更需要法治化。否則的話，就會造成一個新的混亂，就是說建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，一定需要法治化。

那么在十八屆三中全會《決定》當中還提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，要深化財稅體制改革。我們過去加快轉(zhuǎn)變政府職能，更多是看政府自身的積極性、主動性。在未來恐怕不能由政府自己來決定，而是由法律來規(guī)定。只有這樣的話，才能夠進一步健全我們的宏觀調(diào)控體系，只能夠促使政府全面正確履行他自己的職能來優(yōu)化政府的組織結構。這樣列舉一下我們可以發(fā)現(xiàn)，十八屆三中全會在推進全面深化改革的過程當中提出了很多任務、舉措。所有這些任務和舉措都變成了對十八屆四中全會決定的任務清單，那也就說法治化從哪些法治、哪些方面實現(xiàn)法治化、怎么樣實現(xiàn)經(jīng)濟的法治化構建法治經(jīng)濟呢？那這還是要回到十八屆三中全會決定當中來去看。一定要注意到，十八屆三中全會和十八屆四中全會是一個有機的整體，不能夠就法治而論法治。

前面講的這些都是怎么去保證或保障市場發(fā)揮資源配置中的決定性作用，或者說為了使市場在資源配置當中能夠發(fā)揮決定性作用，我們要采取一些法治化的手段的話。另一方面怎么樣去更好的發(fā)揮政府的作用，也需要法治化。

到十八屆四中全會決定對這個問題提出的一些方向性的一些舉措。為什么叫方向性？也就是說第一是宏觀的，第二還不具體，第三需要未來的落實，但整體來說這些方向毫無疑問是對的。比如說在四中全會的《決定》提出要依法全面履行政府職能，其中第一句話說行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。這是非常具有積極意義和正面價值的。我們過去經(jīng)常說，法無禁止即可為。這句話要注意它適用的對象，它適用于市場，或者適用于公民。對于政府來去講，那就是法無授權不可為。那對于市場來去講，法無禁止皆可為。如果把法無禁止皆可為、法無授權不可為結合在一起。那就可以看到，針對市場發(fā)揮資源配置過程中的決定性作用的時候，只要法律沒禁止的完全交給市場去做。怎么樣去更好的發(fā)揮政府作用？政府可以發(fā)揮更好的作用，但是必須有一個前提，必須要得到法律的授權，如果沒有授權，不可為。法無授權不可為，可能是更好的發(fā)揮政府作用本身的一個表現(xiàn)。

再比如說在十八屆四中全會決定當中，還提出要建立健全行政裁量權的基準制度。這也是是一個非常好，一個具體的一個提法。我國一個是地域相對的比較廣，第二生產(chǎn)力發(fā)展不是很均衡。那么在中央立法的過程中，或者是在全大人大，或者常務會，或者是國務院在立法的過程中，它要考慮全國的情況，全國范圍的法律適用。有的時候會對于一些權力的授予也好，或責任的追究的也好，規(guī)定一個比較大的一個幅度。比如說以反壟斷法為例?！斗磯艛嗔⒎ā芬?guī)定，比如說違法實施壟斷行為，假如要被罰款的話，要罰上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款，也就是說下限到1%，上限到10%。但是要注意這10倍之距。那如果說這個企業(yè)經(jīng)營額上一年度銷售額10個億的話，那1%到10%，那么這個數(shù)字是非常驚人的一個數(shù)字。那好了，到底是罰1%，還是罰10%，還是1%、2%、3%、4%，還是1.5%，還是2.5%呢？這個能不能完全交給行政機關憑著自己好惡，憑著自己的情感來做出這樣一個處罰決定呢？如果這樣的話應當說非常有風險，這個風險最大的損害還是法治精神遭到破壞，因此在四中全會決定當中，提出要細化量化行政裁量標準、規(guī)范裁量的范圍種類幅度，這是非常好的舉措。怎么去建立健全行政裁量基準制度，它仍然需要法治化。

再比如說在四中全會的決定當中，還提出要全面推進政務公開，明確提出堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外的原則。推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。我們經(jīng)常說這樣一句話，陽光是最好的防腐劑，電燈是最好的警察。這就講的是公開的價值、公開的意義。那如果是公開了，那就可以避免黑箱操作，就會大幅度避免權錢交易和權力腐敗，而且如果真能夠做到公開的話，可以強化普通全民對于法治的信仰，對法、政府的信賴。坦率的講，可能我們政府有些決定或者有些行為，從執(zhí)法人員本身或執(zhí)法機關本身來去講，希望能夠嚴格按照法律來辦事，結果也是按照法律來辦事，就是因為程序不公平、程序不透明，使得老百姓總是要采取懷疑的態(tài)度來看待結果。所以，我們說堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外。如果真正能夠做到這一點的話，那么對政府的行為權力也是一個重要的一種約束，也是對市場一種重要的保護，也是對全民法律信仰進一步的強化。

因此在未來的工作當中，我覺得在學習十八大以來的這些報告和文件，特別是要學習十八屆四中全會的《決定》，一定要把全面推進依法治國和全面深化改革和全面建成小康社會要有機的結合起來，完整地理解，不要就法治論法治，一定要知道我們的法治的目標是要去保障全面深化改革，保障全面建成小康社會。只有這樣的我們才能夠真正的做到用法治的思維和法治的方式來去處理問題，來去解決問題。但整體來講，要注意，全面推進依法治國是一項系統(tǒng)工程，也是國家治理領域當中一場廣泛和深刻的革命，需要付出長期艱苦的努力，也就是說我們盡管我們召開了大家期盼已久的十八屆四中全會，并且中共中央做出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，但是真正的實現(xiàn)全面的依法治國仍然還是有很長的路要去走的，仍然還需要我們付出足夠的努力，還要有足夠的信心。那么在這個期間，一定要去培育人民群眾對于法律權威發(fā)自內(nèi)心的擁護，只有這樣的才能夠建立起法治的權威，只有老百姓對法治有了信仰，法治社會才真正的去建立起來了?？梢赃@樣講，十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的出臺，僅僅是推進依法治國工作的新的開始，而不是一個結束。

好，謝謝大家！