二、 完善以憲法為核心的法律體系建設(shè)和實(shí)施

建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵。而提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵，是要堅(jiān)持依憲治國(guó)。因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的政治宣言、根本大法，是治國(guó)理政、安邦福民的總章程。我國(guó)1954年憲法就明確規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”。從這個(gè)意義上說(shuō)，“憲法就是寫著人民權(quán)利的紙”。人民權(quán)利神圣不可侵犯，人權(quán)和公民權(quán)利的神圣性決定了憲法的神圣性。憲法也是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，我國(guó)憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，憲法的歷次修改，無(wú)論是大修、中修，還是小修，都是由黨中央提出修憲建議、通過(guò)人大常委會(huì)成為修憲草案。同時(shí)，憲法原則、憲法規(guī)范和憲法的其他內(nèi)容，又都是建立在人民利益、人民愿望、人民意志的基礎(chǔ)上，例如憲法明確了我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，明確規(guī)定堅(jiān)持改革開放，確定了“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，確立了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)基本方略，還有“國(guó)家尊重與保障人權(quán)”“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”等等。所以說(shuō)憲法是通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志、表現(xiàn)為法律原則和規(guī)則的黨的主張和人民意志，是黨的事業(yè)與人民利益的制度表達(dá)。 主張憲法至上，就是主張黨的事業(yè)至上、人民利益至上。決定還將每年十二月四日定為國(guó)家憲法日。在全社會(huì)普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓。

2012年12月，剛擔(dān)任中共中央總書記的習(xí)近平，就在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，要求以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。他還強(qiáng)調(diào)：依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。而依憲執(zhí)政，關(guān)鍵在實(shí)施。怎樣實(shí)施，應(yīng)該說(shuō)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是發(fā)揮憲法對(duì)其他法律法規(guī)的統(tǒng)帥作用。現(xiàn)在我國(guó)的法律規(guī)范有三個(gè)層次: 第一個(gè)層次是２42部現(xiàn)行有效法律，第二個(gè)層次是７００多件行政法規(guī)，第三個(gè)層次是近９０００件地方性法規(guī)。憲法是“母法”，其他的法律法規(guī)都是“子法”。憲法指引其他法律法規(guī)的制定和修改，其他法律法規(guī)都是憲法原則和制度的具體化，不能和憲法精神相沖突?？涩F(xiàn)在有些部門和地方制定的法規(guī)，程度不等地隱性植入了行業(yè)壟斷、部門利益和地方保護(hù)主義的條款，就是和憲法關(guān)于改革開放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相符的，需要按照憲法原則修改或廢除。

依憲執(zhí)政的第二個(gè)方面，就是所有的公權(quán)力活動(dòng)、政府活動(dòng)，都要受憲法的約束。包括我們推行的各種改革措施，都不能和憲法精神相悖。例如，改革開放初期實(shí)行價(jià)格雙軌制，本意是鼓勵(lì)企業(yè)多生產(chǎn)緊俏的生產(chǎn)資料，滿足市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，但由于當(dāng)時(shí)管理失控，滋生了一大批靠批條暴富的“官倒”；而有些地方在國(guó)企改制的匆忙推進(jìn)，把一些表面上虧損的企業(yè)隨便地賣光、送光，有的廠長(zhǎng)經(jīng)理通過(guò)暗箱操作把國(guó)有資產(chǎn)弄到自己手里，卻用很低價(jià)格買斷工齡，把職工當(dāng)包袱甩給了社會(huì)。總書記說(shuō)，價(jià)格雙軌制，肥了多少人？國(guó)企改制，又肥了多少人？問(wèn)題的造成固然與當(dāng)時(shí)缺乏改革經(jīng)驗(yàn)分不開，但這些做法顯然不符合人民利益至上的憲法精神。因此，總書記強(qiáng)調(diào)今后的任何改革都要做到于法有據(jù)，首先要符合憲法的要求。不能損害廣大人民群眾的利益，更不允許打著改革的旗號(hào)以權(quán)謀私。

習(xí)近平同志指出，我國(guó)形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删?。但?shí)踐是法律的基礎(chǔ)，形勢(shì)在發(fā)展，時(shí)代在前進(jìn)，法律體系必須隨時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展”。因此，科學(xué)立法仍然是依法治國(guó)的重要工作。本世紀(jì)初，我國(guó)加入ＷＴＯ，國(guó)家就在投資領(lǐng)域清理了２０００多個(gè)法律文件，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，以法制化的方式進(jìn)一步確立了改革開放的新優(yōu)勢(shì)。而十八屆三中全會(huì)決定推出的一系列改革舉措，涉及改革領(lǐng)域的現(xiàn)行有效法律就有130多部，其中需要制定、修改和廢止的立法項(xiàng)目有76件。截至2014年3月，還有 68部法律的制定或修改列入了本屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法規(guī)劃中?？倳浱貏e強(qiáng)調(diào)，在整個(gè)改革過(guò)程中，都要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。改革所涉及的法律法規(guī)的立改廢及試點(diǎn)工作所需法律授權(quán)問(wèn)題，要與立法部門主動(dòng)銜接，相向而行、同步推進(jìn)。而全國(guó)人大及其常委會(huì)，國(guó)務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉。尤其要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展和改革的需要，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來(lái)。

應(yīng)該說(shuō)，十八大以來(lái)，已經(jīng)有一系列法律的“立改廢”，為全面深化改革提供了法律保障。今年4月24日修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，是《環(huán)保法》實(shí)施25年來(lái)進(jìn)行的首次大修，在霧霾治理、信息公開、環(huán)保執(zhí)法等方面都有重要突破。改革開放幾十年來(lái)兩位數(shù)的高速增長(zhǎng)，使我國(guó)城鄉(xiāng)面貌都發(fā)生重大變化，但積累的環(huán)境問(wèn)題也已非常嚴(yán)重。例如10月11日北京的PM2.5普遍達(dá)到了400，霧霾之嚴(yán)重達(dá)到對(duì)面看不見的程度。網(wǎng)上說(shuō)有司機(jī)打電話到交通臺(tái)，說(shuō)自己過(guò)了路口才發(fā)現(xiàn)闖了紅燈，怎么辦？交通臺(tái)回答說(shuō)，你放心，這種情況下攝像頭也拍不清你的車牌號(hào)?，F(xiàn)在霧霾正在由華北向華東、華南蔓延，覆蓋了200萬(wàn)平方公里的國(guó)土，還都是人口最稠密、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。今年兩會(huì)前對(duì)群眾關(guān)注問(wèn)題的問(wèn)卷調(diào)查中，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)超越腐敗排在群眾最關(guān)注問(wèn)題的第一位，?，F(xiàn)在中央決定每天公開霧霾嚴(yán)重的后10個(gè)城市的排名，就是要求各地領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于這一威脅人民健康的問(wèn)題增強(qiáng)緊迫感。習(xí)近平說(shuō)，我們寧要綠水青山、不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山。新的《環(huán)境保護(hù)法》在2015年實(shí)施后，將在治理眼下肆虐北方的霧霾天氣方面發(fā)揮重要作用。

上一頁(yè) 1 2 3  而8月份提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《行政訴訟法修正案（草案）》首次提出，“民告官”案件，行政機(jī)關(guān)“一把手”應(yīng)出庭應(yīng)訴。以往那些“告官不見官”的現(xiàn)象有望得到解決。同時(shí)，《預(yù)算法》、《食品安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等一系列關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的法律的修訂，都為全面深化改革提供了法律依據(jù)?？倳浱貏e強(qiáng)調(diào)，要使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。把公正、公平、公開原則貫穿立法全過(guò)程。全會(huì)提出，要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)要求除公布法律草案初審稿征求意見外，還向社會(huì)公布法律草案的二審稿；而審議法律案是立法程序中最重要的環(huán)節(jié)，現(xiàn)在一部新的法律案審議次數(shù)超過(guò)3次的情況屢見不鮮。很多法律草案還經(jīng)歷了“立法前評(píng)估”，為提高立法質(zhì)量再加了一道“閥門”?？傊?，更廣泛地民主立法、精益求精，慎之又慎，讓每一部法律都經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的重要路徑。

三、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府

全會(huì)提出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。今天為質(zhì)監(jiān)局的同志做報(bào)告，我想把依法行政作為重點(diǎn)。

法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)這個(gè)概念是黨的十八屆三中全會(huì)提出。這三個(gè)概念各自的內(nèi)涵是不同的。廣義的法治國(guó)家的概念，包含立法、司法、行政，甚至軍隊(duì)在內(nèi)。法治社會(huì)則包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面，其中一個(gè)很重要的核心內(nèi)容，就是如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)管理的法治化。而法治政府就是講公權(quán)力如何實(shí)現(xiàn)法治化，法治政府和依法行政是連聯(lián)系在一起的。在這三個(gè)概念中，法治政府處于非常關(guān)鍵的地位，它既是法治國(guó)家的主要成分，也對(duì)法制社會(huì)的形成具有關(guān)鍵性影響。

長(zhǎng)期以來(lái)，公權(quán)力還過(guò)多地介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)突出特征。有人說(shuō)，中國(guó)的最大問(wèn)題是“政府太大、富人太富、窮人太多”。其中的“政府太大”不只是說(shuō)政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員太多。更重要的是說(shuō)權(quán)力太大。 它首先表現(xiàn)在行政審批過(guò)多過(guò)濫上。行政審批制度的實(shí)質(zhì)是政府的管制，它在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟的早期起到了維持正常市場(chǎng)的秩序的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，這項(xiàng)職能依然過(guò)多地集中在政府手中，就會(huì)抑制市場(chǎng)活力，也容易產(chǎn)生腐敗的尋租活動(dòng)。從國(guó)家能源局煤炭司一個(gè)副司長(zhǎng)家里，就可以搜出上億的現(xiàn)金。發(fā)改委副主任劉鐵男打一個(gè)招呼，他兒子的賬戶就可以進(jìn)帳上千萬(wàn)，足以說(shuō)明審批權(quán)腐敗的能量有多大。因此，首先要減少政府對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)行為的過(guò)度干預(yù)，減少不必要的審批。世界上沒有任何一個(gè)政府會(huì)主動(dòng)削減自己的權(quán)力，但我們做到了?，F(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)成為這兩年法治建設(shè)方面的當(dāng)頭炮、重頭戲。國(guó)務(wù)院專門印發(fā)文件，開展清理工作，消除行政審批灰色地帶。一年多來(lái)，已先后取消和下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，今年還將完成再取消和下放200項(xiàng)以上“含金量高”的行政審批事項(xiàng)的目標(biāo)。李克強(qiáng)總理說(shuō)，這是削權(quán)，是自我革命，會(huì)很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望，要“言出必行，說(shuō)到做到”。為了預(yù)防行政許可事項(xiàng)“邊減邊增”甚至卷土重來(lái)，國(guó)務(wù)院還印發(fā)了嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知，對(duì)新設(shè)行政許可的標(biāo)準(zhǔn)、審查程序和監(jiān)督等作了更為具體嚴(yán)格的規(guī)定?，F(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)已大大激發(fā)中國(guó)人的創(chuàng)業(yè)熱情。如自3月1日中國(guó)注冊(cè)資本登記制度改革實(shí)施以來(lái)，平均每天新注冊(cè)企業(yè)超1萬(wàn)戶。僅在今年前9個(gè)月，中國(guó)通過(guò)自主創(chuàng)業(yè)就超額完成了城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)全年1000萬(wàn)人的預(yù)期目標(biāo)。不僅能為保持7％左右的中速增長(zhǎng)創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而且可為實(shí)現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。