因此，全會要求，依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。強化對地方政府干預(yù)市場的制度約束，真正形成市場決定資源配置的機(jī)制，李克強總理在談到公權(quán)力和私權(quán)利的差別時曾說“私權(quán)利法無禁止即可為，公權(quán)力法無授權(quán)不可為。”這是法治政府最基礎(chǔ)的原則。但確實在很長時間里沒有落到實處。很多部門都想把自己的權(quán)力無限放大，這件事沒有我蓋章不行、那事沒我審批就不行。而且很多情況下都是想當(dāng)然地自己給自己授權(quán)，卻沒有想到自己的權(quán)力是從那里來的。有位學(xué)者講的很好。他說，有些干部動不動就斥責(zé)老百姓：“誰讓你這樣干的？”“誰給你的權(quán)利？”而沒有想到，凡是政府沒有明文禁止的，老百姓就可以干，這是人家天然的權(quán)利，并不需要誰授權(quán)。而公權(quán)力是什么權(quán)力？是一個社會為了維持正常運轉(zhuǎn)，每個人必須讓渡出自己的一部分私權(quán)利來維持公共的需要，而且要受這種公權(quán)力的強制。因此，公權(quán)力是一種惡，這種惡是必需的，因為沒有這種惡，社會就沒辦法治理。但是，這種權(quán)力必須受到制約才行。為什么要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里？就是因為任何一種公權(quán)力，一旦失去制約失去控制，都必然會導(dǎo)致濫用，導(dǎo)致腐敗。而一個重要的制約措施，就是公權(quán)力的行使必須得到授權(quán)，也就是于法有據(jù)。我們看外國或者香港的警匪片時，?？吹竭@樣一個場景，就是警察把槍指向犯罪嫌疑人時，一般都要說“因為你涉嫌某某犯罪而逮捕你”，這里就是講法律的授權(quán)。而我們的警察抓人時卻經(jīng)常不是這樣，有的被抓的人問警察：“你憑什么抓我？”警察則反問：“你說憑什么抓你？怎么不抓別人單抓你呀？”不講抓人的依據(jù)，反而問被抓者，這是非常可笑的。但這種現(xiàn)象已經(jīng)司空見慣，見怪不怪了。我們講依法行政也是這樣，政府必須有合法授權(quán)的意識，總書記就講，不要管自己權(quán)力以外的事。 

當(dāng)然，我們也不能簡單地把依法行政，理解為削弱政府職能、強化市場功能，而是要重新界定兩者職能。市場要在資源配置方面發(fā)揮更加重要的作用，政府要在基本公共服務(wù)、市場監(jiān)管和社會性監(jiān)管方面做到位，要建設(shè)市場決定下的有為、有效、有力、有責(zé)的法治政府，管住管好自己該管的事。因此，三中全會《決定》沒有簡單地說“小政府、大市場”或“小政府、大社會”，而是在強調(diào)要“更好發(fā)揮政府作用”。包括要理順政府部門內(nèi)部間的關(guān)系，解決職能交叉、職權(quán)不清、相互推諉扯皮等問題?，F(xiàn)在往往是有利可圖的事爭著管，無利可圖、費力不討好的事就睜一只眼、閉一只眼或相互推諉。實際上，維護(hù)市場秩序是政府的重要職責(zé)。因為社會主義市場經(jīng)濟(jì)本身就是信用經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)。沒有法治，失信行為大量發(fā)生而不受懲罰，騙子滿天飛，就不可能形成健康有序的市場。我國至今仍有很多私人老板帶著大量現(xiàn)金去交易，一手交錢、一手交貨，誰也不信任誰。而在發(fā)達(dá)國家，用皮箱裝著幾十萬美元做交易的，只有販毒集團(tuán)。還有現(xiàn)在企業(yè)開工時都要求解決“三廢”的處理問題，并且也都購置了相關(guān)設(shè)備，否則也不可能發(fā)給生產(chǎn)或經(jīng)營許可證，但很多企業(yè)開工后都把處理三廢的裝置關(guān)閉了，或者白天有人檢查時就開著，晚上沒人的時候就把污水直接排進(jìn)江河湖泊里。因為這樣可以節(jié)省很大一塊成本?，F(xiàn)在長江、珠江和幾大淡水湖的水質(zhì)不斷惡化，就和沿江、沿湖一些工業(yè)企業(yè)偷偷排污分不開。這樣做的有民營企業(yè)，三資企業(yè)，也有國有企業(yè)，而有的負(fù)責(zé)監(jiān)測和執(zhí)法的環(huán)境保護(hù)部門，卻對此視若無睹，是管理的企業(yè)數(shù)量太多實在管不過來?還是有的得了好處后睜一只眼、閉一只眼?還有前些年我曾到過一個地溝油的主產(chǎn)地，我問當(dāng)?shù)匾晃活I(lǐng)導(dǎo)，你們這里的地溝油有多大比例流上了本地的餐桌，他說，我們這里出產(chǎn)的地溝油基本上都沒有流上本地的餐桌，都賣到重慶和四川去了，他們喜歡吃麻辣火鍋，吃不出來。有人說，現(xiàn)在的假食品只要不吃壞肚子，假電器只要不電著人，假藥假酒只要不毒死人，就算造假者還“有良心”。前些年網(wǎng)上曾流傳一個段子。說卡扎菲被反政府武裝抓住后，忙聲明自己是假的，只是個替身。反政府武裝問他：“真卡扎菲去哪里了？” 他說，真的早跑到中國去了。反政府武裝生氣地說：“胡說！中國哪有真的。”這顯然是中國人自己編排出來的。說得很夸張，我們執(zhí)法部門的同志辛辛苦苦做了很多工作，聽了這些可能很不舒服，但也確實可以從中看到，群眾對有些地方出現(xiàn)的執(zhí)法不力、行政不作為現(xiàn)象是非常不滿的。長期以來，一談到中國的法治，最集中的話題之一是說我們的法制不夠健全。這樣的看法，也的確有一定的道理。也可以從很多法律法規(guī)需要進(jìn)一步修改完善，以及在某些方面還需要另立新法來得到佐證?？墒鞘聦嵣?，截止到2010年，有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。而從最近幾年來的一些熱點事件來看，與法制不夠健全相比，一些地方政府和官員法治理念的缺失、不守法，沒有嚴(yán)格執(zhí)法，無疑更是法治問題的要害。因此，依法治國強調(diào)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，其中執(zhí)法是關(guān)鍵?？倳浾f，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。因此，全會決定提出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作。為此，全會《決定》提出了一系列重要措施。

首先要減少多頭執(zhí)法，推進(jìn)綜合執(zhí)法。包括大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

針對群眾反映比較多但同時又亟待加強的城管執(zhí)法體制問題，全會提出要加強城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，理順城管執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。為此提出五項重點措施。

一是嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。不能出了問題都說是“臨時工”干的。 二要堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法行為。三要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，不能被執(zhí)法者態(tài)度好的罰五千，態(tài)度不好就罰五萬?；蛘邲]人說情罰五萬，有人說情則可以全免，下不為例。要嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤?，F(xiàn)在還有些地方政府，表面上是罰沒收入都上繳財政了，實際上財政又為這些執(zhí)法部門單立戶頭按一定比例返還。這樣就會鼓勵為罰款而執(zhí)法的想象，甚至出現(xiàn)釣魚執(zhí)法，是與法治精神相悖的。執(zhí)法部門的費用不足應(yīng)由財政解決，不能鼓勵執(zhí)法部門通過罰款來創(chuàng)收。四要建立執(zhí)法全過程記錄制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。五要健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度。執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)觸犯刑律的就要及時移交司法機(jī)關(guān)，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。

此外，還要加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。對權(quán)力集中部門和崗位要實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。這也是汲取有的國家的管理經(jīng)驗。例如德國很早就提出了“四只眼睛”或“六只眼睛”原則，即有些重要事項，要在內(nèi)部分工的基礎(chǔ)上，由兩個人或三個人共同負(fù)責(zé)，還有重點崗位要強制輪崗，一般三年一換，再能干、領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為再離不開的人員，也六年必?fù)Q，防止一個崗位呆久了陷入關(guān)系網(wǎng)。決定還提出要完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，包括加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。總之，國家的法律法規(guī)都需要各級政府來實施，與群眾關(guān)系最密切的也是各級政府，政府的決策與執(zhí)法活動是否合法、是否適當(dāng)，不僅關(guān)系人民福祉和社會穩(wěn)定，也關(guān)系依法治國方略能否落實。