三、深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府

全會提出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)這個概念是黨的十八屆三中全會提出。這三個概念各自的內(nèi)涵是不同的。廣義的法治國家的概念，包含立法、司法、行政，甚至軍隊在內(nèi)。法治社會則包括經(jīng)濟、社會、文化等各個方面，其中一個很重要的核心內(nèi)容，就是如何實現(xiàn)市場管理的法治化。而法治政府就是講公權(quán)力如何實現(xiàn)法治化，法治政府和依法行政是連聯(lián)系在一起的。在這三個概念中，法治政府處于非常關(guān)鍵的地位，它既是法治國家的主要成分，也對法制社會的形成具有關(guān)鍵性影響。

長期以來，公權(quán)力還過多地介入企業(yè)微觀經(jīng)濟活動，成為我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的一個突出特征。有人說，中國的最大問題是“政府太大、富人太富、窮人太多”。其中的“政府太大”不只是說政府機構(gòu)臃腫、人員太多。更重要的是說權(quán)力太大。 它首先表現(xiàn)在行政審批過多過濫上。行政審批制度的實質(zhì)是政府的管制，它在市場經(jīng)濟不成熟的早期起到了維持正常市場的秩序的作用，但隨著市場經(jīng)濟的深入，這項職能依然過多地集中在政府手中，就會抑制市場活力，也容易產(chǎn)生腐敗的尋租活動。從國家能源局煤炭司一個副司長家里，就可以搜出上億的現(xiàn)金。發(fā)改委副主任劉鐵男打一個招呼，他兒子的賬戶就可以進帳上千萬，足以說明審批權(quán)腐敗的能量有多大。因此，首先要減少政府對企業(yè)微觀經(jīng)濟行為的過度干預，減少不必要的審批。世界上沒有任何一個政府會主動削減自己的權(quán)力，但我們做到了?，F(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)已經(jīng)成為這兩年法治建設(shè)方面的當頭炮、重頭戲。國務(wù)院專門印發(fā)文件，開展清理工作，消除行政審批灰色地帶。一年多來，已先后取消和下放7批共632項行政審批等事項，今年還將完成再取消和下放200項以上“含金量高”的行政審批事項的目標。李克強總理說，這是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望，要“言出必行，說到做到”。為了預防行政許可事項“邊減邊增”甚至卷土重來，國務(wù)院還印發(fā)了嚴格控制新設(shè)行政許可的通知，對新設(shè)行政許可的標準、審查程序和監(jiān)督等作了更為具體嚴格的規(guī)定?，F(xiàn)在簡政放權(quán)已大大激發(fā)中國人的創(chuàng)業(yè)熱情。如自3月1日中國注冊資本登記制度改革實施以來，平均每天新注冊企業(yè)超1萬戶。僅在今年前9個月，中國通過自主創(chuàng)業(yè)就超額完成了城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)全年1000萬人的預期目標。不僅能為保持7％左右的中速增長創(chuàng)造堅實基礎(chǔ)，而且可為實現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展提供強有力的制度保障。

因此，全會要求，依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。強化對地方政府干預市場的制度約束，真正形成市場決定資源配置的機制，李克強總理在談到公權(quán)力和私權(quán)利的差別時曾說“私權(quán)利法無禁止即可為，公權(quán)力法無授權(quán)不可為。”這是法治政府最基礎(chǔ)的原則。但確實在很長時間里沒有落到實處。很多部門都想把自己的權(quán)力無限放大，這件事沒有我蓋章不行、那事沒我審批就不行。而且很多情況下都是想當然地自己給自己授權(quán)，卻沒有想到自己的權(quán)力是從那里來的。有位學者講的很好。他說，有些干部動不動就斥責老百姓：“誰讓你這樣干的？”“誰給你的權(quán)利？”而沒有想到，凡是政府沒有明文禁止的，老百姓就可以干，這是人家天然的權(quán)利，并不需要誰授權(quán)。而公權(quán)力是什么權(quán)力？是一個社會為了維持正常運轉(zhuǎn)，每個人必須讓渡出自己的一部分私權(quán)利來維持公共的需要，而且要受這種公權(quán)力的強制。因此，公權(quán)力是一種惡，這種惡是必需的，因為沒有這種惡，社會就沒辦法治理。但是，這種權(quán)力必須受到制約才行。為什么要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里？就是因為任何一種公權(quán)力，一旦失去制約失去控制，都必然會導致濫用，導致腐敗。而一個重要的制約措施，就是公權(quán)力的行使必須得到授權(quán)，也就是于法有據(jù)。我們看外國或者香港的警匪片時，?？吹竭@樣一個場景，就是警察把槍指向犯罪嫌疑人時，一般都要說“因為你涉嫌某某犯罪而逮捕你”，這里就是講法律的授權(quán)。而我們的警察抓人時卻經(jīng)常不是這樣，有的被抓的人問警察：“你憑什么抓我？”警察則反問：“你說憑什么抓你？怎么不抓別人單抓你呀？”不講抓人的依據(jù)，反而問被抓者，這是非?？尚Φ?。但這種現(xiàn)象已經(jīng)司空見慣，見怪不怪了。我們講依法行政也是這樣，政府必須有合法授權(quán)的意識，總書記就講，不要管自己權(quán)力以外的事。  

當然，我們也不能簡單地把依法行政，理解為削弱政府職能、強化市場功能，而是要重新界定兩者職能。市場要在資源配置方面發(fā)揮更加重要的作用，政府要在基本公共服務(wù)、市場監(jiān)管和社會性監(jiān)管方面做到位，要建設(shè)市場決定下的有為、有效、有力、有責的法治政府，管住管好自己該管的事。因此，三中全會《決定》沒有簡單地說“小政府、大市場”或“小政府、大社會”，而是在強調(diào)要“更好發(fā)揮政府作用”。包括要理順政府部門內(nèi)部間的關(guān)系，解決職能交叉、職權(quán)不清、相互推諉扯皮等問題?，F(xiàn)在往往是有利可圖的事爭著管，無利可圖、費力不討好的事就睜一只眼、閉一只眼或相互推諉。實際上，維護市場秩序是政府的重要職責。因為社會主義市場經(jīng)濟本身就是信用經(jīng)濟、法治經(jīng)濟。沒有法治，失信行為大量發(fā)生而不受懲罰，騙子滿天飛，就不可能形成健康有序的市場。我國至今仍有很多私人老板帶著大量現(xiàn)金去交易，一手交錢、一手交貨，誰也不信任誰。而在發(fā)達國家，用皮箱裝著幾十萬美元做交易的，只有販毒集團。還有現(xiàn)在企業(yè)開工時都要求解決“三廢”的處理問題，并且也都購置了相關(guān)設(shè)備，否則也不可能發(fā)給生產(chǎn)或經(jīng)營許可證，但很多企業(yè)開工后都把處理三廢的裝置關(guān)閉了，或者白天有人檢查時就開著，晚上沒人的時候就把污水直接排進江河湖泊里。因為這樣可以節(jié)省很大一塊成本。現(xiàn)在長江、珠江和幾大淡水湖的水質(zhì)不斷惡化，就和沿江、沿湖一些工業(yè)企業(yè)偷偷排污分不開。這樣做的有民營企業(yè)，三資企業(yè)，也有國有企業(yè)，而有的負責監(jiān)測和執(zhí)法的環(huán)境保護部門，卻對此視若無睹，是管理的企業(yè)數(shù)量太多實在管不過來?還是有的得了好處后睜一只眼、閉一只眼? 總之，群眾對一些職能部門執(zhí)法不力、行政不作為是非常不滿的。長期以來，一談到中國的法治，最集中的話題之一是說我們的法制不夠健全。這樣的看法，也的確有一定的道理。這樣的觀點，更可以從很多法律法規(guī)需要進一步修改完善，以及在某些方面還需要另立新法來得到佐證。可是事實上，截止到2010年，有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。而從最近幾年來的一些熱點事件來看，與法制不夠健全相比，一些地方政府和官員法治理念的缺失、不守法，一些法律的某些條款得不到嚴格的遵循，沒有嚴格執(zhí)法，無疑更是法治問題的要害。因此，依法治國強調(diào)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法，其中執(zhí)法是關(guān)鍵。

還有，國家的法律法規(guī)都需要各級政府來實施，與群眾關(guān)系最密切的也是各級政府，政府的決策與執(zhí)法活動是否合法、是否適當，不僅關(guān)系人民福祉和社會穩(wěn)定，也關(guān)系依法治國方略能否落實。這里，領(lǐng)導干部法律意識和法治觀念強不強非常重要。法治建設(shè)的核心是“兩權(quán)”：第一是監(jiān)督制約公共“權(quán)力”。“依法行政”最重要的含義是依法治“官”，而非依法治“民”；是依法治“權(quán)”，而非依法治“事”。很多官民糾紛都源于政府職責混亂。政府過多地介入微觀經(jīng)濟活動，與其他市場主體爭奪利益，就喪失了主持公正的能力，也會形成干擾司法的權(quán)力。在法治社會中，調(diào)節(jié)人們利益關(guān)系、約束人們社會行為的主要是法律，而不是行政權(quán)力。政府以權(quán)代法，群眾遇到問題也會更多地求助權(quán)力而不是法律。這也是為什么發(fā)達國家出現(xiàn)利益沖突包括官民糾紛，人們都是請律師、上法院，在中國卻是信訪和上訪的重要原因。而有些領(lǐng)導者為了“維穩(wěn)”，以突破法律界限和犧牲對他人公正為代價來息事寧人，必然導致新一輪惡性循環(huán)，破壞整個社會的法律秩序。目前中國年信訪案件一直在７００萬至８００萬件，平均每天2萬多起。集體上訪居高不下。中央已經(jīng)決定，在高度重視信訪工作、努力為訪民排憂解難、落實政策的同時，凡是涉法涉訴的上訪案件，一律要走法律程序，信訪部門不再接待和處理，就是對群眾依法解決問題的一個引導。因此，我們號召領(lǐng)導干部深入基層為群眾排憂解難也好，為群眾“干實事、求實效也好”，都不能離開“依法行政”這個前提，不能搞突破法律法規(guī)的“創(chuàng)新”。習近平最近特別強調(diào)，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進改革。首先要從領(lǐng)導層解決法律意識淡薄的問題。領(lǐng)導干部法律意識淡薄主要表現(xiàn)在哪里呀？主要有三個方面：一是重政策輕法律，二是重批示輕法律，三是重關(guān)系輕法律。為什么有些地方民告官的政府敗訴率為什么達到40%。就因為政府做的事經(jīng)不起法律推敲。盡管很多領(lǐng)導干部只是上級決策的執(zhí)行者，但首先被推上那個被告席的就是你?，F(xiàn)在中央要求省市領(lǐng)導機關(guān)都要設(shè)立法律顧問。法律顧問主要不是用來處理糾紛、打官司的。首先是要對政府的頒布的文件、決策從依法的角度進行把關(guān)。因此，要在提高全民法治意識的同時，重點增強領(lǐng)導干部的法治觀念，要探索“法治GDP”的評價指標，建立健全法治評價體系和考核標準，對違法行政實施嚴厲問責。因此，全會提出，要把“會不會依法辦事、能不能依法辦事”作為考察識別干部的重要依據(jù)，在干部選拔任用中確立明確的法治導向。這是這次全會的很大的亮點之一。

還有，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對于那些拍腦袋決策、拍胸脯做保，拍屁股走人的三拍干部不能放過。還要全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。對此，作為地方政府和官員，首先應(yīng)該嚴守法律，尊重法律的威嚴，努力做法治的表率，讓人民群眾看到法律能夠得到遵守，相信依法辦事能夠維護自己的權(quán)益，這才可能進化到去自覺地遵守法律，建設(shè)法治中國才能逐步走上正軌。