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黃葦町:學習貫徹四中全會精神 全面推進依法治國(3)

摘要:黨的十八屆四中全會是我們黨在新的歷史階段召開的十分重要的會議,圍繞已經(jīng)公布的全會公報,針對網(wǎng)友關心的熱點問題,如為什么以“依法治國”為主題、什么是中國特色社會主義法治體系、領導干部法律意識淡薄主要表現(xiàn)在哪、司法體制改革有哪些新舉措、法治隊伍建設將有哪些新政策等,宣講家網(wǎng)特別邀請《求是》雜志研究員黃葦町從七個方面為廣大網(wǎng)友深入解讀全會精神。

三、深入推進依法行政,加快建設法治政府

全會提出,法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作,加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

法治國家、法治政府、法治社會一體建設這個概念是黨的十八屆三中全會提出。這三個概念各自的內(nèi)涵是不同的。廣義的法治國家的概念,包含立法、司法、行政,甚至軍隊在內(nèi)。法治社會則包括經(jīng)濟、社會、文化等各個方面,其中一個很重要的核心內(nèi)容,就是如何實現(xiàn)市場管理的法治化。而法治政府就是講公權力如何實現(xiàn)法治化,法治政府和依法行政是連聯(lián)系在一起的。在這三個概念中,法治政府處于非常關鍵的地位,它既是法治國家的主要成分,也對法制社會的形成具有關鍵性影響。

長期以來,公權力還過多地介入企業(yè)微觀經(jīng)濟活動,成為我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的一個突出特征。有人說,中國的最大問題是“政府太大、富人太富、窮人太多”。其中的“政府太大”不只是說政府機構(gòu)臃腫、人員太多。更重要的是說權力太大。 它首先表現(xiàn)在行政審批過多過濫上。行政審批制度的實質(zhì)是政府的管制,它在市場經(jīng)濟不成熟的早期起到了維持正常市場的秩序的作用,但隨著市場經(jīng)濟的深入,這項職能依然過多地集中在政府手中,就會抑制市場活力,也容易產(chǎn)生腐敗的尋租活動。從國家能源局煤炭司一個副司長家里,就可以搜出上億的現(xiàn)金。發(fā)改委副主任劉鐵男打一個招呼,他兒子的賬戶就可以進帳上千萬,足以說明審批權腐敗的能量有多大。因此,首先要減少政府對企業(yè)微觀經(jīng)濟行為的過度干預,減少不必要的審批。世界上沒有任何一個政府會主動削減自己的權力,但我們做到了?,F(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權已經(jīng)成為這兩年法治建設方面的當頭炮、重頭戲。國務院專門印發(fā)文件,開展清理工作,消除行政審批灰色地帶。一年多來,已先后取消和下放7批共632項行政審批等事項,今年還將完成再取消和下放200項以上“含金量高”的行政審批事項的目標。李克強總理說,這是削權,是自我革命,會很痛,甚至有割腕的感覺,但這是發(fā)展的需要,是人民的愿望,要“言出必行,說到做到”。為了預防行政許可事項“邊減邊增”甚至卷土重來,國務院還印發(fā)了嚴格控制新設行政許可的通知,對新設行政許可的標準、審查程序和監(jiān)督等作了更為具體嚴格的規(guī)定?,F(xiàn)在簡政放權已大大激發(fā)中國人的創(chuàng)業(yè)熱情。如自3月1日中國注冊資本登記制度改革實施以來,平均每天新注冊企業(yè)超1萬戶。僅在今年前9個月,中國通過自主創(chuàng)業(yè)就超額完成了城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)全年1000萬人的預期目標。不僅能為保持7%左右的中速增長創(chuàng)造堅實基礎,而且可為實現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展提供強有力的制度保障。

因此,全會要求,依法全面履行政府職能,推進機構(gòu)、職能、權限、程序、責任法定化,推行政府權力清單制度。強化對地方政府干預市場的制度約束,真正形成市場決定資源配置的機制,李克強總理在談到公權力和私權利的差別時曾說“私權利法無禁止即可為,公權力法無授權不可為。”這是法治政府最基礎的原則。但確實在很長時間里沒有落到實處。很多部門都想把自己的權力無限放大,這件事沒有我蓋章不行、那事沒我審批就不行。而且很多情況下都是想當然地自己給自己授權,卻沒有想到自己的權力是從那里來的。有位學者講的很好。他說,有些干部動不動就斥責老百姓:“誰讓你這樣干的?”“誰給你的權利?”而沒有想到,凡是政府沒有明文禁止的,老百姓就可以干,這是人家天然的權利,并不需要誰授權。而公權力是什么權力?是一個社會為了維持正常運轉(zhuǎn),每個人必須讓渡出自己的一部分私權利來維持公共的需要,而且要受這種公權力的強制。因此,公權力是一種惡,這種惡是必需的,因為沒有這種惡,社會就沒辦法治理。但是,這種權力必須受到制約才行。為什么要把權力關進制度的籠子里?就是因為任何一種公權力,一旦失去制約失去控制,都必然會導致濫用,導致腐敗。而一個重要的制約措施,就是公權力的行使必須得到授權,也就是于法有據(jù)。我們看外國或者香港的警匪片時,常看到這樣一個場景,就是警察把槍指向犯罪嫌疑人時,一般都要說“因為你涉嫌某某犯罪而逮捕你”,這里就是講法律的授權。而我們的警察抓人時卻經(jīng)常不是這樣,有的被抓的人問警察:“你憑什么抓我?”警察則反問:“你說憑什么抓你?怎么不抓別人單抓你呀?”不講抓人的依據(jù),反而問被抓者,這是非??尚Φ?。但這種現(xiàn)象已經(jīng)司空見慣,見怪不怪了。我們講依法行政也是這樣,政府必須有合法授權的意識,總書記就講,不要管自己權力以外的事。  

當然,我們也不能簡單地把依法行政,理解為削弱政府職能、強化市場功能,而是要重新界定兩者職能。市場要在資源配置方面發(fā)揮更加重要的作用,政府要在基本公共服務、市場監(jiān)管和社會性監(jiān)管方面做到位,要建設市場決定下的有為、有效、有力、有責的法治政府,管住管好自己該管的事。因此,三中全會《決定》沒有簡單地說“小政府、大市場”或“小政府、大社會”,而是在強調(diào)要“更好發(fā)揮政府作用”。包括要理順政府部門內(nèi)部間的關系,解決職能交叉、職權不清、相互推諉扯皮等問題?,F(xiàn)在往往是有利可圖的事爭著管,無利可圖、費力不討好的事就睜一只眼、閉一只眼或相互推諉。實際上,維護市場秩序是政府的重要職責。因為社會主義市場經(jīng)濟本身就是信用經(jīng)濟、法治經(jīng)濟。沒有法治,失信行為大量發(fā)生而不受懲罰,騙子滿天飛,就不可能形成健康有序的市場。我國至今仍有很多私人老板帶著大量現(xiàn)金去交易,一手交錢、一手交貨,誰也不信任誰。而在發(fā)達國家,用皮箱裝著幾十萬美元做交易的,只有販毒集團。還有現(xiàn)在企業(yè)開工時都要求解決“三廢”的處理問題,并且也都購置了相關設備,否則也不可能發(fā)給生產(chǎn)或經(jīng)營許可證,但很多企業(yè)開工后都把處理三廢的裝置關閉了,或者白天有人檢查時就開著,晚上沒人的時候就把污水直接排進江河湖泊里。因為這樣可以節(jié)省很大一塊成本。現(xiàn)在長江、珠江和幾大淡水湖的水質(zhì)不斷惡化,就和沿江、沿湖一些工業(yè)企業(yè)偷偷排污分不開。這樣做的有民營企業(yè),三資企業(yè),也有國有企業(yè),而有的負責監(jiān)測和執(zhí)法的環(huán)境保護部門,卻對此視若無睹,是管理的企業(yè)數(shù)量太多實在管不過來?還是有的得了好處后睜一只眼、閉一只眼? 總之,群眾對一些職能部門執(zhí)法不力、行政不作為是非常不滿的。長期以來,一談到中國的法治,最集中的話題之一是說我們的法制不夠健全。這樣的看法,也的確有一定的道理。這樣的觀點,更可以從很多法律法規(guī)需要進一步修改完善,以及在某些方面還需要另立新法來得到佐證??墒鞘聦嵣?,截止到2010年,有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。而從最近幾年來的一些熱點事件來看,與法制不夠健全相比,一些地方政府和官員法治理念的缺失、不守法,一些法律的某些條款得不到嚴格的遵循,沒有嚴格執(zhí)法,無疑更是法治問題的要害。因此,依法治國強調(diào)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法,其中執(zhí)法是關鍵。

還有,國家的法律法規(guī)都需要各級政府來實施,與群眾關系最密切的也是各級政府,政府的決策與執(zhí)法活動是否合法、是否適當,不僅關系人民福祉和社會穩(wěn)定,也關系依法治國方略能否落實。這里,領導干部法律意識和法治觀念強不強非常重要。法治建設的核心是“兩權”:第一是監(jiān)督制約公共“權力”。“依法行政”最重要的含義是依法治“官”,而非依法治“民”;是依法治“權”,而非依法治“事”。很多官民糾紛都源于政府職責混亂。政府過多地介入微觀經(jīng)濟活動,與其他市場主體爭奪利益,就喪失了主持公正的能力,也會形成干擾司法的權力。在法治社會中,調(diào)節(jié)人們利益關系、約束人們社會行為的主要是法律,而不是行政權力。政府以權代法,群眾遇到問題也會更多地求助權力而不是法律。這也是為什么發(fā)達國家出現(xiàn)利益沖突包括官民糾紛,人們都是請律師、上法院,在中國卻是信訪和上訪的重要原因。而有些領導者為了“維穩(wěn)”,以突破法律界限和犧牲對他人公正為代價來息事寧人,必然導致新一輪惡性循環(huán),破壞整個社會的法律秩序。目前中國年信訪案件一直在700萬至800萬件,平均每天2萬多起。集體上訪居高不下。中央已經(jīng)決定,在高度重視信訪工作、努力為訪民排憂解難、落實政策的同時,凡是涉法涉訴的上訪案件,一律要走法律程序,信訪部門不再接待和處理,就是對群眾依法解決問題的一個引導。因此,我們號召領導干部深入基層為群眾排憂解難也好,為群眾“干實事、求實效也好”,都不能離開“依法行政”這個前提,不能搞突破法律法規(guī)的“創(chuàng)新”。習近平最近特別強調(diào),在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,確保在法治軌道上推進改革。首先要從領導層解決法律意識淡薄的問題。領導干部法律意識淡薄主要表現(xiàn)在哪里呀?主要有三個方面:一是重政策輕法律,二是重批示輕法律,三是重關系輕法律。為什么有些地方民告官的政府敗訴率為什么達到40%。就因為政府做的事經(jīng)不起法律推敲。盡管很多領導干部只是上級決策的執(zhí)行者,但首先被推上那個被告席的就是你。現(xiàn)在中央要求省市領導機關都要設立法律顧問。法律顧問主要不是用來處理糾紛、打官司的。首先是要對政府的頒布的文件、決策從依法的角度進行把關。因此,要在提高全民法治意識的同時,重點增強領導干部的法治觀念,要探索“法治GDP”的評價指標,建立健全法治評價體系和考核標準,對違法行政實施嚴厲問責。因此,全會提出,要把“會不會依法辦事、能不能依法辦事”作為考察識別干部的重要依據(jù),在干部選拔任用中確立明確的法治導向。這是這次全會的很大的亮點之一。

還有,健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。對于那些拍腦袋決策、拍胸脯做保,拍屁股走人的三拍干部不能放過。還要全面推進政務公開,堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則,推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。對此,作為地方政府和官員,首先應該嚴守法律,尊重法律的威嚴,努力做法治的表率,讓人民群眾看到法律能夠得到遵守,相信依法辦事能夠維護自己的權益,這才可能進化到去自覺地遵守法律,建設法治中國才能逐步走上正軌。

責任編輯:姜波校對:總編室最后修改:
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