國會的派遣機構
否決體制僅僅是美國政治制度的一部分。在其他領域,美國國會將龐大權力委派給行政部門,以便后者得以迅速行事,有時候難以取信于民。派遣機構包括美聯(lián)儲、情報部門、軍隊和一系列半獨立的委員會和監(jiān)管局,自進步時代和羅斯福新政以來美國形成了龐大的行政網(wǎng)絡。
美國的許多自由意志主義者和保守派希望撤銷這些機構,但很難想象缺了它們國家還能否正常治理。如今美國擁有龐大而復雜的國民經(jīng)濟,全球化時代無時無刻不在高速運轉。2008年9月,雷曼兄弟垮掉的那一刻,金融危機十分緊急,美聯(lián)儲和財政必須連夜做出重大決定,而這些決定會影響數(shù)萬億美元的流動性,支撐好幾家銀行,并出臺新的監(jiān)管規(guī)則。危機如此嚴重,以至于小布什政府催促國會撥款7000億美元給不良資產(chǎn)紓困項目。事后當然斟酌某些決策的正確性,但很難想象其他政府部門能夠如此有效地解決危機。國家安全問題同樣如此,總統(tǒng)實際上肩負著解決核威脅和恐怖主義等事關全國民眾安危的問題。因此,漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第70篇中指出,需要“行政部門發(fā)揮能量”。
美國人對精英體制懷有民粹式的懷疑,甚至呼吁廢除這些機構(例如美聯(lián)儲)或加強透明度。不過,諷刺的是,民調(diào)顯示,民眾支持率最高的恰恰是這些受直接民主監(jiān)督影響最小的機構,例如軍隊和美國宇航局等。相形之下,最民主的機構——眾議院——獲得的民主支持率最低,美國國會被普遍認為是個茶館,兩黨做的事情就是防止做出任何實事。
因此,總體來看,美國政治制度呈現(xiàn)出復雜畫面,過度的分權制衡限制了代表多數(shù)人利益的決策程序,而另有一些派遣機構則缺乏監(jiān)管。一個主要問題是,這些派遣機構狀況不明。某個派遣機構應該怎樣完成任務?美國國會大多給不出法律上的指導,導致機構只能自己行事。國會希望法院來糾正由此引發(fā)的不端行為。權力下放和否決制度,兩種頑疾交織在了一起。
按照議會制,執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟直接控制政府,議員擔當部長,有權改變官僚機構的運行規(guī)則。如果黨派之間競爭過于激烈、無法形成穩(wěn)定的聯(lián)盟,議會制就無法正常運轉,意大利即是一例。但是,一旦某個黨派在議會中占據(jù)多數(shù),其政治權威就可以順利地貫徹到行政部門。
可是,總統(tǒng)制國家很難實現(xiàn)如此順利的權力移交。解決議會不作為的最簡單辦法是增強行政機關的權威。拉丁美洲的總統(tǒng)制國家因為政治僵局和議會無能而苦惱不已,其解決辦法常常是賦予總統(tǒng)以緊急權力,從而引發(fā)權力濫用。在分權制衡的前提下,控制議會上下院不等于掌握總統(tǒng)權力,而調(diào)整議會與總統(tǒng)權力劃分的行為常常染上黨派斗爭的色彩。如今,眾議院的共和黨人最不想做的就是賦權給奧巴馬總統(tǒng)。
在強政府與法治化、問責制的結合度方面,美國的分權制衡遜于議會制國家。議會制國家的法院不會如此頻繁地干預政府;政府的派遣機構也比較少;立法工作的連續(xù)性較高;受到利益集團的影響較小。德國、荷蘭、斯堪的納維亞國家的政府擁有較高的民眾信任度,政府部門遭受的惡意抵抗較少,共識度較高,更能適應全球化時代。(小國、同質化程度較高的社會比較容易獲得高信任度,隨著移民和文化變化,這些國家也越來越難辦。)
歐盟的整體狀況有所不同。過去幾十年,歐洲的游說組織越來越多、專業(yè)化程度也越來越高。如今,大公司、貿(mào)易集團、環(huán)保機構、消費者權益保護組織、勞工組織在各個國家以及歐盟層面廣泛活動。令人遺憾的是,隨著決策程序從民族國家轉移到布魯塞爾,歐盟體制和美國越來越相似。歐洲國家可能“否決點”比美國少,但歐盟的體制增加了許多“否決點”。質言之,利益集團可以像“逛商場”一樣,如果在國內(nèi)拿不到優(yōu)惠政策,就跑到布魯塞爾鉆營。歐盟在司法領域也實行了“美國化”。歐洲法官不像美國同行那樣喜歡干政,但調(diào)整后的歐洲司法體系增加了層級,司法“否決點”也增多。
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