國會的派遣機構

否決體制僅僅是美國政治制度的一部分。在其他領域，美國國會將龐大權力委派給行政部門，以便后者得以迅速行事，有時候難以取信于民。派遣機構包括美聯(lián)儲、情報部門、軍隊和一系列半獨立的委員會和監(jiān)管局，自進步時代和羅斯福新政以來美國形成了龐大的行政網(wǎng)絡。

美國的許多自由意志主義者和保守派希望撤銷這些機構，但很難想象缺了它們國家還能否正常治理。如今美國擁有龐大而復雜的國民經(jīng)濟，全球化時代無時無刻不在高速運轉。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危機十分緊急，美聯(lián)儲和財政必須連夜做出重大決定，而這些決定會影響數(shù)萬億美元的流動性，支撐好幾家銀行，并出臺新的監(jiān)管規(guī)則。危機如此嚴重，以至于小布什政府催促國會撥款7000億美元給不良資產(chǎn)紓困項目。事后當然斟酌某些決策的正確性，但很難想象其他政府部門能夠如此有效地解決危機。國家安全問題同樣如此，總統(tǒng)實際上肩負著解決核威脅和恐怖主義等事關全國民眾安危的問題。因此，漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第70篇中指出，需要“行政部門發(fā)揮能量”。

美國人對精英體制懷有民粹式的懷疑，甚至呼吁廢除這些機構（例如美聯(lián)儲）或加強透明度。不過，諷刺的是，民調(diào)顯示，民眾支持率最高的恰恰是這些受直接民主監(jiān)督影響最小的機構，例如軍隊和美國宇航局等。相形之下，最民主的機構——眾議院——獲得的民主支持率最低，美國國會被普遍認為是個茶館，兩黨做的事情就是防止做出任何實事。

因此，總體來看，美國政治制度呈現(xiàn)出復雜畫面，過度的分權制衡限制了代表多數(shù)人利益的決策程序，而另有一些派遣機構則缺乏監(jiān)管。一個主要問題是，這些派遣機構狀況不明。某個派遣機構應該怎樣完成任務？美國國會大多給不出法律上的指導，導致機構只能自己行事。國會希望法院來糾正由此引發(fā)的不端行為。權力下放和否決制度，兩種頑疾交織在了一起。

按照議會制，執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟直接控制政府，議員擔當部長，有權改變官僚機構的運行規(guī)則。如果黨派之間競爭過于激烈、無法形成穩(wěn)定的聯(lián)盟，議會制就無法正常運轉，意大利即是一例。但是，一旦某個黨派在議會中占據(jù)多數(shù)，其政治權威就可以順利地貫徹到行政部門。

可是，總統(tǒng)制國家很難實現(xiàn)如此順利的權力移交。解決議會不作為的最簡單辦法是增強行政機關的權威。拉丁美洲的總統(tǒng)制國家因為政治僵局和議會無能而苦惱不已，其解決辦法常常是賦予總統(tǒng)以緊急權力，從而引發(fā)權力濫用。在分權制衡的前提下，控制議會上下院不等于掌握總統(tǒng)權力，而調(diào)整議會與總統(tǒng)權力劃分的行為常常染上黨派斗爭的色彩。如今，眾議院的共和黨人最不想做的就是賦權給奧巴馬總統(tǒng)。

在強政府與法治化、問責制的結合度方面，美國的分權制衡遜于議會制國家。議會制國家的法院不會如此頻繁地干預政府；政府的派遣機構也比較少；立法工作的連續(xù)性較高；受到利益集團的影響較小。德國、荷蘭、斯堪的納維亞國家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門遭受的惡意抵抗較少，共識度較高，更能適應全球化時代。（小國、同質化程度較高的社會比較容易獲得高信任度，隨著移民和文化變化，這些國家也越來越難辦。）

歐盟的整體狀況有所不同。過去幾十年，歐洲的游說組織越來越多、專業(yè)化程度也越來越高。如今，大公司、貿(mào)易集團、環(huán)保機構、消費者權益保護組織、勞工組織在各個國家以及歐盟層面廣泛活動。令人遺憾的是，隨著決策程序從民族國家轉移到布魯塞爾，歐盟體制和美國越來越相似。歐洲國家可能“否決點”比美國少，但歐盟的體制增加了許多“否決點”。質言之，利益集團可以像“逛商場”一樣，如果在國內(nèi)拿不到優(yōu)惠政策，就跑到布魯塞爾鉆營。歐盟在司法領域也實行了“美國化”。歐洲法官不像美國同行那樣喜歡干政，但調(diào)整后的歐洲司法體系增加了層級，司法“否決點”也增多。