國(guó)會(huì)的派遣機(jī)構(gòu)

否決體制僅僅是美國(guó)政治制度的一部分。在其他領(lǐng)域，美國(guó)國(guó)會(huì)將龐大權(quán)力委派給行政部門(mén)，以便后者得以迅速行事，有時(shí)候難以取信于民。派遣機(jī)構(gòu)包括美聯(lián)儲(chǔ)、情報(bào)部門(mén)、軍隊(duì)和一系列半獨(dú)立的委員會(huì)和監(jiān)管局，自進(jìn)步時(shí)代和羅斯福新政以來(lái)美國(guó)形成了龐大的行政網(wǎng)絡(luò)。

美國(guó)的許多自由意志主義者和保守派希望撤銷(xiāo)這些機(jī)構(gòu)，但很難想象缺了它們國(guó)家還能否正常治理。如今美國(guó)擁有龐大而復(fù)雜的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，全球化時(shí)代無(wú)時(shí)無(wú)刻不在高速運(yùn)轉(zhuǎn)。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危機(jī)十分緊急，美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政必須連夜做出重大決定，而這些決定會(huì)影響數(shù)萬(wàn)億美元的流動(dòng)性，支撐好幾家銀行，并出臺(tái)新的監(jiān)管規(guī)則。危機(jī)如此嚴(yán)重，以至于小布什政府催促?lài)?guó)會(huì)撥款7000億美元給不良資產(chǎn)紓困項(xiàng)目。事后當(dāng)然斟酌某些決策的正確性，但很難想象其他政府部門(mén)能夠如此有效地解決危機(jī)。國(guó)家安全問(wèn)題同樣如此，總統(tǒng)實(shí)際上肩負(fù)著解決核威脅和恐怖主義等事關(guān)全國(guó)民眾安危的問(wèn)題。因此，漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第70篇中指出，需要“行政部門(mén)發(fā)揮能量”。

美國(guó)人對(duì)精英體制懷有民粹式的懷疑，甚至呼吁廢除這些機(jī)構(gòu)（例如美聯(lián)儲(chǔ)）或加強(qiáng)透明度。不過(guò)，諷刺的是，民調(diào)顯示，民眾支持率最高的恰恰是這些受直接民主監(jiān)督影響最小的機(jī)構(gòu)，例如軍隊(duì)和美國(guó)宇航局等。相形之下，最民主的機(jī)構(gòu)——眾議院——獲得的民主支持率最低，美國(guó)國(guó)會(huì)被普遍認(rèn)為是個(gè)茶館，兩黨做的事情就是防止做出任何實(shí)事。

因此，總體來(lái)看，美國(guó)政治制度呈現(xiàn)出復(fù)雜畫(huà)面，過(guò)度的分權(quán)制衡限制了代表多數(shù)人利益的決策程序，而另有一些派遣機(jī)構(gòu)則缺乏監(jiān)管。一個(gè)主要問(wèn)題是，這些派遣機(jī)構(gòu)狀況不明。某個(gè)派遣機(jī)構(gòu)應(yīng)該怎樣完成任務(wù)？美國(guó)國(guó)會(huì)大多給不出法律上的指導(dǎo)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)只能自己行事。國(guó)會(huì)希望法院來(lái)糾正由此引發(fā)的不端行為。權(quán)力下放和否決制度，兩種頑疾交織在了一起。

按照議會(huì)制，執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟直接控制政府，議員擔(dān)當(dāng)部長(zhǎng)，有權(quán)改變官僚機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則。如果黨派之間競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈、無(wú)法形成穩(wěn)定的聯(lián)盟，議會(huì)制就無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，意大利即是一例。但是，一旦某個(gè)黨派在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)，其政治權(quán)威就可以順利地貫徹到行政部門(mén)。

可是，總統(tǒng)制國(guó)家很難實(shí)現(xiàn)如此順利的權(quán)力移交。解決議會(huì)不作為的最簡(jiǎn)單辦法是增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。拉丁美洲的總統(tǒng)制國(guó)家因?yàn)檎谓┚趾妥h會(huì)無(wú)能而苦惱不已，其解決辦法常常是賦予總統(tǒng)以緊急權(quán)力，從而引發(fā)權(quán)力濫用。在分權(quán)制衡的前提下，控制議會(huì)上下院不等于掌握總統(tǒng)權(quán)力，而調(diào)整議會(huì)與總統(tǒng)權(quán)力劃分的行為常常染上黨派斗爭(zhēng)的色彩。如今，眾議院的共和黨人最不想做的就是賦權(quán)給奧巴馬總統(tǒng)。

在強(qiáng)政府與法治化、問(wèn)責(zé)制的結(jié)合度方面，美國(guó)的分權(quán)制衡遜于議會(huì)制國(guó)家。議會(huì)制國(guó)家的法院不會(huì)如此頻繁地干預(yù)政府；政府的派遣機(jī)構(gòu)也比較少；立法工作的連續(xù)性較高；受到利益集團(tuán)的影響較小。德國(guó)、荷蘭、斯堪的納維亞國(guó)家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門(mén)遭受的惡意抵抗較少，共識(shí)度較高，更能適應(yīng)全球化時(shí)代。（小國(guó)、同質(zhì)化程度較高的社會(huì)比較容易獲得高信任度，隨著移民和文化變化，這些國(guó)家也越來(lái)越難辦。）

歐盟的整體狀況有所不同。過(guò)去幾十年，歐洲的游說(shuō)組織越來(lái)越多、專(zhuān)業(yè)化程度也越來(lái)越高。如今，大公司、貿(mào)易集團(tuán)、環(huán)保機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、勞工組織在各個(gè)國(guó)家以及歐盟層面廣泛活動(dòng)。令人遺憾的是，隨著決策程序從民族國(guó)家轉(zhuǎn)移到布魯塞爾，歐盟體制和美國(guó)越來(lái)越相似。歐洲國(guó)家可能“否決點(diǎn)”比美國(guó)少，但歐盟的體制增加了許多“否決點(diǎn)”。質(zhì)言之，利益集團(tuán)可以像“逛商場(chǎng)”一樣，如果在國(guó)內(nèi)拿不到優(yōu)惠政策，就跑到布魯塞爾鉆營(yíng)。歐盟在司法領(lǐng)域也實(shí)行了“美國(guó)化”。歐洲法官不像美國(guó)同行那樣喜歡干政，但調(diào)整后的歐洲司法體系增加了層級(jí)，司法“否決點(diǎn)”也增多。