20世紀之交，美國林業(yè)局的創(chuàng)立是美國進步時代國家建設(shè)的典范。1883年《彭德爾頓法》（Pendleton Act）通過之前，美國政府公職是根據(jù)政黨贊助比例分配的。而林業(yè)局則是一個以才干為基礎(chǔ)的官僚機構(gòu)新模式的雛形。它配備的公職人員均為受過大學(xué)教育的農(nóng)林專業(yè)人才和技術(shù)骨干，其最初的領(lǐng)導(dǎo)者吉福德•平肖在博弈中取得了決定性勝利，避免了日常政策受到國會干擾，確保了公務(wù)員系統(tǒng)的自主性。當時，讓專業(yè)林學(xué)家而非政治家來管理公共土地和部門人事，還是一種革命性的想法，但林業(yè)局的優(yōu)異表現(xiàn)證明了這個想法的正確性。主流學(xué)界將林業(yè)局前幾十年的成功經(jīng)歷，視為公共管理學(xué)的經(jīng)典案例。

現(xiàn)如今，在許多人眼中，林業(yè)局是一個極度失靈的官僚機構(gòu)，用錯誤的工具履行過時的使命。這個機構(gòu)仍由林業(yè)專家組成，其中不乏忠于職守者，但林業(yè)局已失去了很大一部分平肖當年爭取來的自主權(quán)。國會和法院對林業(yè)局的命令與限制名目繁多，而且往往互相矛盾。林業(yè)局不但花費掉了大量稅款，而且達成的目標還值得質(zhì)疑。林業(yè)局的內(nèi)部決策系統(tǒng)往往陷入僵局，平肖當年嘔心瀝血培育出來的士氣和凝聚力已不復(fù)存在。近來，不少人在書作中提出徹底取消林業(yè)局的觀點。如果說林業(yè)局的創(chuàng)立是美國現(xiàn)代國家建設(shè)的標志，它的衰落則體現(xiàn)了美國整體的衰朽。

弗朗西斯•列貝爾、伍德羅•威爾遜和弗蘭克•古德諾等學(xué)者和社會活動家相信現(xiàn)代自然科學(xué)能夠解決人類的問題，他們推動了十九世紀末期的公務(wù)員制度改革。威爾遜和與他同時代的馬克斯•韋伯一樣，對政治與行政做出了區(qū)分。他認為政治涉及共同體的終極目標，理應(yīng)經(jīng)過民主討論；但行政則涉及具體操作層面，可以通過經(jīng)驗研究、科學(xué)分析的方法進行研究。

現(xiàn)在看來，過去那種把公共管理變成一門科學(xué)的想法，既幼稚又偏頗；但當時的情況是，即使發(fā)達國家的政府，在很大程度上也是由投機政客或腐敗的市政老板們操縱的。所以當時把唯才是舉而非任人唯親作為甄選公務(wù)員的標準是完全合理的。科學(xué)管理有一個問題——就連最權(quán)威的科學(xué)家都有出錯的時候，有時還會犯大錯。隨著林業(yè)局的發(fā)展，森林滅火成為了它最重要的使命之一。不幸的是，林業(yè)局在對待這個重要任務(wù)上，犯下了大錯。

在經(jīng)歷了毀林八十萬英畝、耗時數(shù)月才得到控制的1988年黃石公園大火等災(zāi)難后，公眾也開始注意到了這一點。生態(tài)學(xué)家開始批評森林防火的根本目標，90年代中期，林業(yè)局改弦更張，正式對林火采取了容許的態(tài)度。但多年下來舊政策積弊已深，無法一朝根除，大片森林已成為巨大的火絨匣。

20世紀后幾十年，隨著美國西部地區(qū)的人口增長，越來越多的人開始定居在易遭野火威脅的地區(qū)。和選擇生活在洪泛區(qū)或屏障島的人們一樣，這些居民只能靠政府補貼的保險來降低過高的風(fēng)險。他們選出游說代表，爭取確保林業(yè)局等負責(zé)森林管理的聯(lián)邦機構(gòu)得到政府資源，繼續(xù)與可能威脅他們財產(chǎn)的林火作斗爭。在這種情況下，很難通過理性的成本效益分析，來證明不采取行動的正當性，為保護價值10萬美元的家產(chǎn)，政府可能動輒花費100萬美元。

在致力于林火消防的同時，林業(yè)局離最初的使命漸行漸遠。以國家森林木材的年均采伐量為例，僅上世紀90年代，便從約110億板英尺驟降至僅約30億板英尺（1板英尺為1英尺長、1英尺寬且1英寸厚的木材體積——觀察者網(wǎng)注）。其中一部分原因是木材行情發(fā)生了變化，另一主因則是國家價值觀發(fā)生了變化。隨著環(huán)保意識的抬頭，越來越多為環(huán)保而環(huán)保的人將天然林視為庇護所，而不是有待開發(fā)的經(jīng)濟資源。即便光談經(jīng)濟開發(fā)，林業(yè)局的工作也沒有做到位。林業(yè)局未能對木材合理定價，導(dǎo)致木材以遠低于運營成本的價格銷售；并且該機構(gòu)還沾染了所有政府機構(gòu)的通病，一套錯誤的激勵機制鼓勵他們增加而不是限制成本。

簡而言之，林業(yè)局由于失去了最初在平肖管理下獲得的自主權(quán)，業(yè)績每況愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本單一的部門使命時，這個問題便已初露端倪。在二十世紀中間的幾十年里，林業(yè)局的使命從木材開采逐漸轉(zhuǎn)為林火消防，然而因為林火消防本身存在爭議，其部門使命又被林業(yè)保護所取代。迎接新使命的同時，舊有使命沒有被拋棄，它們分別吸引了木材消費者、林地房產(chǎn)主、地產(chǎn)開發(fā)商、環(huán)保人士、以及有抱負的消防隊等各種外部利益集團，支持林業(yè)局下屬的不同部門。與此同時，當年被平肖擋在土地買賣之外的國會，如今再次簽發(fā)各種法令插足微觀管理事務(wù)，迫使林業(yè)局同時追求多項彼此矛盾的目標。

因此，平肖創(chuàng)建的備受學(xué)界好評的林業(yè)局，由一個小而有凝聚力的機構(gòu)，慢慢演變成一個大而無當、各自為政的爛攤子。影響政府機關(guān)種種流弊，林業(yè)局占了個遍：相比有效完成使命，林業(yè)局官員更在意保住預(yù)算和編制這一畝三分地。即便科學(xué)和社會都在發(fā)生變化，他們還是固守早已過時的法令。

美國林業(yè)局的故事不是孤案，而代表著美國政治總體衰朽的大趨勢；根據(jù)公共管理專家的記載，美國政府整體質(zhì)量惡化已持續(xù)超過一代人的時間。在許多方面，美國的官僚體系早已偏離韋伯的理想，不再是一個唯才是舉、唯賢是用、充滿活力、高效運作的組織。整體上，它不再是一個擇優(yōu)取士的體系：根據(jù)國會頒布的法令規(guī)定，新近錄用的聯(lián)邦公務(wù)員中，有45％是退伍老兵而不是名校優(yōu)等生。多項聯(lián)邦政府公務(wù)員調(diào)查描繪出令人沮喪的畫面。學(xué)者保羅•萊特指出：“激發(fā)聯(lián)邦雇員積極性的，是薪酬而非使命感。相比企業(yè)和非營利組織，公職毫無競爭力卻讓公務(wù)員深陷其中，還無法給予他們足夠的資源來做好本職工作。在賞罰不分明的情況下，公務(wù)員沒有動力，也缺乏對組織的信任。”

薩繆爾•亨廷頓在他的經(jīng)典作品《變革社會中的政治秩序》一書中，使用“政治衰敗”這個術(shù)語來解釋二戰(zhàn)后獨立的國家政局的不穩(wěn)定狀態(tài)。亨廷頓認為，社會經(jīng)濟現(xiàn)代化給傳統(tǒng)政治秩序帶來了問題，新興社會群體的政治參與無法在現(xiàn)行政治體制下得到滿足，所以尤為活躍。無法適應(yīng)環(huán)境變化的政治體制便會走向政治衰敗。所以，從很多方面來說，衰朽是政治發(fā)展的一大條件：破舊方能立新。然而，沒有人能保證，舊政治體制會不斷地、和平地適應(yīng)新環(huán)境，轉(zhuǎn)型過渡階段可能極度混亂和暴力。

要建立對政治衰敗更普遍而廣泛的理解，這種模式是一個較好的著眼點。如亨廷頓所言，體制是一套“穩(wěn)定，有明確價值觀，重復(fù)性的行為模式”，其最重要的功能是推動集體行動。沒有一套相對穩(wěn)定的明確規(guī)則，人類每進行一次新的互動都將不得不坐下來重新談判。這種規(guī)則往往是由文化決定的，不同的社會和不同的時代對應(yīng)著不同的規(guī)則，但創(chuàng)建規(guī)則和遵守規(guī)則的能力則已經(jīng)深深地烙印在人類的思維里。人類遵循規(guī)則的自然傾向賦予制度以慣性，也是人類的社會合作水平遠高于任何其他動物的原因。

但制度的穩(wěn)定性正是政治衰敗的根源所在。建立制度是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發(fā)生變化，制度往往無法適應(yīng)。認知問題是一大重要原因：人們一旦對世界發(fā)展形成思維定式，即使在現(xiàn)實中遇到矛盾證據(jù)，也會固執(zhí)己見。另一個原因是集團利益：隨著制度的誕生，從中獲利的內(nèi)部人士受維護自身利益的驅(qū)使，不愿改變現(xiàn)狀，對改革充滿抵觸。

從理論上講，民主——特別是被美國憲法奉為神圣的麥迪遜式民主——本應(yīng)防止某精英派系獨大后利用政治權(quán)力進行專制統(tǒng)治，以此減輕體制內(nèi)部利益固化的問題。為達到這個目的，民主制度將權(quán)力分散到互相競爭的幾大政府部門，并允許多元化大國內(nèi)部存在不同利益的競爭。

但說得好不如做得好，麥迪遜式民主往往離初衷相距甚遠。體制內(nèi)精英接觸到權(quán)力和信息比外界大得多，他們用它來保護自己的利益。如果普通選民對體制內(nèi)碩鼠吞食金錢的來源都不知情，當然談不上對腐敗的政客有什么深仇大恨。社會團體的認知或信念已經(jīng)僵化，它們自然不會動員起來爭取自身利益。例如，許多美國工薪階層選民支持那些承諾對富人降低征稅的候選人，盡管這樣的減稅政策將剝奪他們享受重要公共服務(wù)的權(quán)利。

此外，不同團體在維權(quán)活動中的組織能力各不相同。從地理分布來看，食糖生產(chǎn)者和玉米種植者相對集中，他們專注于自己產(chǎn)品的價格；而普通消費者或納稅人分散在各地，這些商品的價格只占其生活預(yù)算的很小一部分。由于制度規(guī)則往往有利于特殊利益集團（譬如食糖和玉米生產(chǎn)大戶佛羅里達州和愛荷華州在選舉中屬于“搖擺州”），這些團體在農(nóng)業(yè)和貿(mào)易政策方面形成了與自身規(guī)模不相稱的巨大影響力。同樣，相比窮人，中產(chǎn)階級往往更愿意也更有能力捍衛(wèi)自己的利益，如保留抵押貸款課稅減免等。這使得社會保障和醫(yī)療保險等普遍福利比單純向窮人傾斜的政策更容易得到維護。

最后，在全世界范圍內(nèi)，自由民主幾乎總是與市場經(jīng)濟聯(lián)系在一起。市場總會產(chǎn)生贏家和輸家，所以總會放大詹姆斯•麥迪遜所謂“不同和不平等的獲取財產(chǎn)的能力”。只要所有人能平等地進入經(jīng)濟體制，這種情況下產(chǎn)生的經(jīng)濟不平等本身并不是一件壞事，因為它會刺激創(chuàng)新和增長。但是，當經(jīng)濟上的贏家們尋求將財富轉(zhuǎn)化為不平等的政治影響力時，這就造成了很大的問題。他們可以通過賄賂立法者或官員獲得政治影響力，更有甚者，將制度規(guī)則改變得對自己有利——例如在他們本已主導(dǎo)市場內(nèi)進一步封鎖競爭，使市場向自己有利的一方更加傾斜。

當人們對制度的認知固化時；或當?shù)脛菥⒂脵?quán)力阻擋變革、維護自身地位時，制度便會跟不上外部環(huán)境的變化，走向政治衰敗。任何類型的政治體制——專制或民主——都無法免疫于這種政治衰敗。雖然在理論上，民主政治體制有利于改革的自我糾正機制，但它也讓強大的利益集團能夠鉆空子，以合法的方式阻擋迫切需要的變革，最終導(dǎo)致整個體制的衰朽。

這正是美國近幾十年一直發(fā)生的事實，許多政治制度存在越來越嚴重的機能障礙。僵化的認知和根深蒂固的政治力量相結(jié)合，讓體制改革的努力統(tǒng)統(tǒng)流產(chǎn)。在政治秩序不受到巨大沖擊的情況下，沒有人能保證目前這種情況會發(fā)生很大的改變。