法院和政黨治國

現(xiàn)代自由民主國家的政府有三大分支——行政、司法和立法部門——對應(yīng)政治制度的三個基本類別：國家、法治和民主。行政部門用權(quán)力去執(zhí)行法規(guī)、實施政策；司法和立法部門權(quán)力制約這種權(quán)力以確保公器公用。美國一向有對政府權(quán)力缺乏信任的傳統(tǒng)，故一直強(qiáng)調(diào)司法和立法制度對國家的約束作用。政治學(xué)者斯蒂芬•斯考羅耐克把19世紀(jì)美國政治的特點歸納為“法院和政黨組成的國家”，在歐洲由行政官僚執(zhí)行的政府職能，在美國則由法官和選舉代表代為執(zhí)行。直到19世紀(jì)80年代，美國才真正擁有一個現(xiàn)代化的、中央集權(quán)的、選賢任能的官僚體系，在全國范圍內(nèi)行使職權(quán)；而又過了半個世紀(jì)，直到羅斯福新政時期，美國的專業(yè)公務(wù)員隊伍才逐漸壯大。相比法國、德國和英國等國家，美國的公務(wù)員體系改革在時間和效率上都差得多。

20世紀(jì)中期，隨著政府規(guī)模的大幅增長，美國開始向一個更現(xiàn)代的行政國家轉(zhuǎn)型。從20世紀(jì)70年代至今，美國稅收和政府支出的總體水平并沒有很大的變化；雖然美國從1980年羅納德•里根當(dāng)選為總統(tǒng)后，便開始反對福利國家，但似乎無從拆分“大政府”。在20世紀(jì)中，美國政府的管轄范圍顯著地擴(kuò)大了，掩蓋了其施政質(zhì)量的大幅下降。這主要是因為在某些方面，美國已再次淪為一個“由法院和政黨治國”，法院和立法部門篡奪了行政部門的許多正當(dāng)功能，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。

在其他發(fā)達(dá)民主國家由行政官僚體系處理的行政功能，在美國逐漸被法院系統(tǒng)“司法化”，導(dǎo)致昂貴的訴訟案件爆增、決策遲緩、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一。在今天的美國，法院已不是對政府的制約，而成為了政府變相擴(kuò)張的替代品。

同樣，國會也在篡奪權(quán)力。無法再向立法者直接行賄的利益集團(tuán)，已經(jīng)找到其他途徑來征服和控制立法者。這些利益集團(tuán)獲取了與自身社會代表性極不相稱的影響力，扭曲了稅收和支出政策，從自身利益出發(fā)操縱政府預(yù)算，拔高了政府赤字的整體水平。他們還誘使國會通過各種各樣法令，大大降低了公共管理的質(zhì)量。

這兩種現(xiàn)象——行政的司法化和利益集團(tuán)影響力蔓延——往往會侵蝕人民對政府的信任。這種對政府的不信任，能夠自我延續(xù)和自我強(qiáng)化。人民出于對行政機(jī)構(gòu)的不信任，便會要求行政部門接受更多的司法審查，從而損害政府施政的質(zhì)量和效率。同時，人民對政府服務(wù)的需求，誘使國會將更多、更困難的法令強(qiáng)加于行政部門。這兩個過程都降低了行政官僚體系的自主性，反過來又導(dǎo)致政府更加僵化、墨守成規(guī)，更加缺乏創(chuàng)造力和連貫性。

以上過程的結(jié)果，是代表性的危機(jī)（crisis of representation）：普通公民感到民主成為了一個幌子，政府被各路精英們暗中操縱，不再真實地反映大眾的利益訴求。最諷刺和怪異的是，造成這場表征危機(jī)的主要原因，竟是初衷本是使體制更民主的改革。事實上，美國當(dāng)今的問題是法治過了頭、民主過了頭，而國家能力沒跟上。