法官也瘋狂

1954年由最高法院裁定的“布朗訴托皮卡教育局案”是美國20世紀(jì)偉大的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)之一，它推翻了支持種族隔離政策的1896年“普萊西訴弗格森案”。民權(quán)運(yùn)動以布朗案的裁定為起點(diǎn)，成功拆除種族歧視藩籬，維護(hù)非裔和其他少數(shù)族裔的個人權(quán)利。許多其他社會運(yùn)動——從環(huán)境保護(hù)到消費(fèi)者權(quán)益保障，到婦女權(quán)利，到同性戀婚姻等——都開始效仿這種通過法院裁決推行社會新規(guī)則的模式。

美國人是如此熟悉這種英雄敘事，以至于他們幾乎意識不到這種爭取社會變革的途徑有多么怪異。布朗案的主要推動者是全國有色人種協(xié)進(jìn)會，這個私營的志愿協(xié)會代表一小群父母和他們的孩子，對堪薩斯州托皮卡市教育局提起集體訴訟。當(dāng)然，這一舉措必須來自私人團(tuán)體，因為支持種族隔離政策的勢力阻止了州政府和國會提出訴訟。全國有色人種協(xié)進(jìn)會一路上訴至最高法院，并由未來的最高法院大法官瑟古德•馬歇爾出任代表律師?？梢哉f，布朗案為美國公共政策帶來了最重要的變革之一，然而它的勝利不是由代表美國人民的國會投票而獲得的，而是由個人通過法院系統(tǒng)提出訴訟而最終改變了規(guī)則。雖然后來的民權(quán)法案和投票權(quán)法案是國會采取行動的結(jié)果，但即使在這些案例中，國家法律的強(qiáng)制實(shí)施還是由私人提出、法院執(zhí)行的。

幾乎沒有任何其他自由民主體制是以這種方式前行的。所有的歐洲國家都經(jīng)歷了類似的變革，少數(shù)族裔、婦女和同性戀者的法律地位都在二十世紀(jì)下半葉發(fā)生了變化。法國、德國和英國沒有動用法院系統(tǒng)，而是通過作為議會多數(shù)代表的國家司法部取得了同樣的成果。社會團(tuán)體和輿論壓力驅(qū)動立法規(guī)則發(fā)生變化，但新規(guī)則的執(zhí)行靠的是政府，而不是私人與司法系統(tǒng)的結(jié)合。

這種現(xiàn)象的根源可追溯到美國三套制度演變的歷史順序。在法德等國家，最早有了法律，然后有了現(xiàn)代國家，后來才有了民主。與此相對應(yīng)，美國先有深厚的英國普通法傳統(tǒng)，再有了民主，后來才發(fā)展出一個現(xiàn)代國家。直到進(jìn)步時代和羅斯福新政期間，美國才最終成為一個體制健全的現(xiàn)代國家，所以其國家（state）處于相對弱勢，能力也始終比不上歐洲和亞洲國家。更重要的是，美國自建國以來，其政治文化就是在對行政權(quán)力不信任的基礎(chǔ)上建立的。

這段歷史導(dǎo)致美國體制走向“對抗性法條主義”（法律學(xué)者羅伯特•卡根語）。自美國走向共和以來，律師在美國的公共生活中已經(jīng)扮演了特別重大的角色；然而，在上世紀(jì)60和70年代動蕩的社會變革中，律師的角色又進(jìn)一步急劇擴(kuò)張。在此期間，國會通過了二十多條關(guān)于民權(quán)和環(huán)境的重要法案，涵蓋產(chǎn)品安全、有毒廢物清理、私人養(yǎng)老基金、職業(yè)安全和職業(yè)健康等諸多方面。今天的企業(yè)和保守派特別喜歡抱怨監(jiān)管型國家，正是當(dāng)年的舉措構(gòu)成了監(jiān)管型國家的巨大擴(kuò)張。

然而，美國體制如此笨重的原因，不是監(jiān)管本身，而是為追求監(jiān)管而采取的高度法條主義方式。國會授權(quán)成立的形形色色的新聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，如平等就業(yè)機(jī)會委員會、環(huán)境保護(hù)局、職業(yè)安全與健康管理局，但它不愿意像歐洲與日本那樣把決策權(quán)威和執(zhí)行權(quán)力交給這些國家機(jī)構(gòu)。國會將監(jiān)督和執(zhí)法的責(zé)任移交給法院，故意把訴訟權(quán)利的享受范圍擴(kuò)大到牽強(qiáng)的地步，以此來鼓勵訴訟。

R•謝普•梅爾尼克等政治學(xué)者將聯(lián)邦法院改寫1964年民權(quán)法第七章的方式描述為“將一條弱勢的、聚焦于故意歧視的法律，變作一項大膽法令，用于補(bǔ)償歷史上的歧視現(xiàn)象。”然而，聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)卻沒有得到足夠的執(zhí)法權(quán)力。政治學(xué)者肖恩•法爾漢解釋道：“共和黨在參議院的關(guān)鍵舉措……是將檢察職能大幅私有化。他們將私人訴訟變作了執(zhí)行民權(quán)法第七章的主要模式，也就創(chuàng)造出一個訴訟引擎——在未來的歲月里，它將產(chǎn)生大量與執(zhí)法相關(guān)的私人訴訟，數(shù)量級將超出他們的想象。”綜合來看，與執(zhí)法相關(guān)的私人訴訟案件數(shù)量從60年代末每年不足100起，增長到80年代的每年10,000起，到90年代末的每年22,000起。

因此，在瑞典或日本可在官僚體系內(nèi)部通過和平協(xié)商解決的沖突，在美國都得在法院系統(tǒng)中通過正式訴訟來解決。這為公共行政造成了諸多不幸的后果，形成了一套“充斥著不確定性、程序復(fù)雜性、冗余性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程序。不賦予官僚體系以執(zhí)法權(quán)，也使得這個體系免于承擔(dān)責(zé)任。

由于訴訟機(jī)會的爆炸式增長，包括非裔美國人在內(nèi)的許多曾被排斥的群體獲得了權(quán)力。出于這個原因，許多左翼進(jìn)步人士（progressive left）警惕地守護(hù)著訴訟和提起訴訟的權(quán)利。但是，公共政策的質(zhì)量也必然因此付出巨大的代價?？ǜㄟ^加州奧克蘭港的疏浚案例來說明這一點(diǎn)。在20世紀(jì)70年代，出于更新、更大的集裝箱船即將投付使用的預(yù)期，奧克蘭港開始計劃疏浚海港。此項計劃必須獲得陸軍工兵隊、魚類和野生動物管理局、國家海洋漁業(yè)局和環(huán)境保護(hù)局等諸多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的加州州立機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。因疏浚產(chǎn)生的有毒物質(zhì)的諸多處理方案都在法庭上受到挑戰(zhàn)，每做一種替代方案，就導(dǎo)致項目被擱置更長時間，成本被提得更高。環(huán)保局對這些訴訟的反應(yīng)是消極避戰(zhàn)、不采取任何行動。直到1994年，疏浚工程才最終得到批準(zhǔn)，最終的成本比原來的估值高出許多倍。荷蘭在鹿特丹港搞一個類似的擴(kuò)張工程，所花的時間僅占奧克蘭港疏浚工程的一個零頭。

在美國的政府活動中，這種例子俯拾皆是。林業(yè)局的決策會受到法院系統(tǒng)否決，因而煩擾不已。上世紀(jì)90年代初，法院根據(jù)瀕危物種法案，認(rèn)定斑點(diǎn)貓頭鷹生存受到威脅，停止了林業(yè)局與土地管理局在美國西北部沿太平洋地區(qū)的全部木材采伐作業(yè)。

作為執(zhí)法工具，法院已經(jīng)從一種制約政府的機(jī)制演變?yōu)橐环N導(dǎo)致政府范圍大大擴(kuò)張的新機(jī)制。例如，由于美國國會于1974年簽發(fā)了一項管轄面太廣的法令，四十年以來，規(guī)模和成本各不相同的諸多針對殘疾殘障兒童的特殊教育方案如雨后春筍般不停涌現(xiàn)。然而，這項法令是聯(lián)邦地區(qū)法院根據(jù)先前的調(diào)查結(jié)果做出的，其初衷在于保護(hù)有特殊需要的孩子們的權(quán)利，這難以從單純的利益出發(fā)，進(jìn)行成本效益的計算。

要解決這個問題，不一定是像許多保守主義者和自由意志主義者們主張的那樣，簡單地廢除監(jiān)管和關(guān)停官僚機(jī)構(gòu)。許多政府服務(wù)，如有毒廢棄物管控、環(huán)境保護(hù)或特殊教育等，是非常重要但私人市場不會介入的領(lǐng)域。保守主義者們往往看不到，正是對政府的不信任，導(dǎo)致美國體制走上一條靠法院進(jìn)行監(jiān)管的途徑，其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政部門強(qiáng)勢的其他民主國家。

但是進(jìn)步左翼和自由派的態(tài)度也同樣存在問題。他們對官僚體系也一向缺乏信任感——包括那些南方諸州推行種族隔離教育系統(tǒng)，和遭大企業(yè)利益綁架的官僚們。當(dāng)立法者支持力度不夠時，自由派也樂于讓非民選的法官進(jìn)入社會政策的決策層。

美國政治制度的另一顯著特點(diǎn)是對利益集團(tuán)影響力的開放性，這與去中央化、法條主義的行政模式高度吻合。利益集團(tuán)不但可以通過直接起訴政府獲取利益，他們還掌握了另一個更強(qiáng)大、控制更多資源的渠道：國會。