否決政治（Vetocracy）的崛起

美國憲法憑借對國家權(quán)力的分權(quán)制衡來保護(hù)個人自由。美國政府是在反抗英國君主統(tǒng)治的革命中誕生的，另外，還借鑒了英國內(nèi)戰(zhàn)時期反抗君主專制的思想資源。不信任政府，相信個人的自發(fā)性活動，乃是美國政治的顯著特點。

亨廷頓指出，美國憲政制度中，各級權(quán)力不是按照具體職能劃分，而是一級一級往下復(fù)制，所以，有些地方可能由某個權(quán)力機(jī)關(guān)一枝獨大，有些地方則互相爭權(quán)奪勢。聯(lián)邦主義不是說把某種特定的權(quán)力移交給某一級政府，而是層層復(fù)制。比方說，處理廢水的政府職能，從聯(lián)邦政府這一級往下，州、地方當(dāng)局有著一模一樣的權(quán)力架構(gòu)。權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置冗余、缺少上下級關(guān)系的清晰劃分，因此政府內(nèi)部不同部門很容易互相動手腳。再加上政治的司法化，利益集團(tuán)的廣泛滲透，美國政治制度最終塑造的政府結(jié)構(gòu)破壞了集體行動的基礎(chǔ)，形成所謂的“否決政治”。

美國兩黨自19世紀(jì)以來，在意識形態(tài)上從未像今天這么極端。政黨呈現(xiàn)出地理分布：整個南方地區(qū)幾乎都是共和黨，而東北部地區(qū)則找不到共和黨人。羅斯福新政聯(lián)盟瓦解，1980年代民主黨統(tǒng)治國會的時代一去不復(fù)返，兩黨對于總統(tǒng)職位和參眾兩院的爭奪變得越來越均衡化，雙方輪流坐莊。兩黨競爭日趨白熱化，競選資金放開管制，導(dǎo)致兩黨“軍備競賽”，禮讓之風(fēng)蕩然無存。兩黨在美國大部分州鞏固了各自的統(tǒng)治地位，通過重新劃分選區(qū)來確保本黨候選人連任。同時，黨內(nèi)初選的設(shè)置使得候選人局限于少數(shù)做足準(zhǔn)備的政治活動家。

不過，政治分化并非最嚴(yán)重的結(jié)果。民主體制的宗旨不是消滅沖突，而是和平解決分歧。好的政治制度應(yīng)當(dāng)推動符合最廣大人群利益的政治方案。但美國的麥迪遜主義分權(quán)制衡體制，加上政治分化，最終實施效果極為可怕。

民主體制必須平衡兩方面利益：既要保證所有人都具備參與機(jī)會，又要保證把事情辦成。理論上來說，民主決策應(yīng)該由所有人達(dá)成一致意見。家庭、原始部落內(nèi)部常常是這種情況。但隨著共同體人數(shù)增多，共識式?jīng)Q策的效率急劇降低。因此，大多數(shù)情況下，決策是由人群中的一部分人做出的。決策者人數(shù)越少，效率就越高，但也會產(chǎn)生既得利益者。

少數(shù)服從多數(shù)的制度不一定是最理想的民主程序，因為可能剝奪了近半數(shù)人群的權(quán)利。按照簡單多數(shù)票的原則，一小部分選民就可以代表整個共同體。此類制度不是按照什么深刻的正義原則創(chuàng)立的，而是為了方便行事。民主制度產(chǎn)生了各種衍生機(jī)制，例如（美國國會的）終止辯論提付表決程序（防止無休止的拖延），限制議員修改憲法的權(quán)力，以及所謂的“復(fù)歸原則”（reversionary rules），保證立法機(jī)關(guān)未能達(dá)成一致意見時，民眾仍然有章可循。

權(quán)力下放至不同的政治主體，使得個體可以阻止全體的政治行動。美國政治體制的分權(quán)制衡比其他國家更為嚴(yán)格，或者說，所謂的“否決點”很多，導(dǎo)致集體行動的成本升高，甚至寸步難行。以前，美國某黨占據(jù)統(tǒng)治地位，能夠平衡多數(shù)人與少數(shù)人的利益。但1980年代以來，美國政黨局勢更加膠著、競爭更加激烈。

相形之下，所謂的威斯敏斯特制度自1688年光榮革命以來不斷沿革，幾乎沒有什么“否決點”，成為世界上最重要的民主制度之一。英國公民擁有對政府的強(qiáng)大制衡能力：定期選舉議員。（英國的媒體自由傳統(tǒng)也是重要因素。）不過，在其他方面，英國的體制集中——而非分散——權(quán)力。理想的威斯敏斯特制度只有一個單一的、全能的立法機(jī)關(guān)——沒有獨立的總統(tǒng)職位、沒有強(qiáng)大的上議院、沒有成文憲法、沒有危險審查、沒有聯(lián)邦主義和地方分權(quán)。英國采用簡單多數(shù)選舉制，政黨監(jiān)管嚴(yán)格，通常是兩黨聯(lián)合執(zhí)政或執(zhí)政黨穩(wěn)占議會多數(shù)票。終止辯論提付表決程序在英國只需要在場議員簡單多數(shù)票通過；英國議會不允許美國式的冗長辯論。議會多數(shù)黨有權(quán)決定強(qiáng)大的行政部門負(fù)責(zé)人；法案一旦由議會通過，通常不會遭到法院、中央政府或地方政府等機(jī)關(guān)阻撓。這就是英國體制常被稱為“民主獨裁制”的原因。

威斯敏斯特制度雖然傾向于權(quán)力集中，但根本上仍然是民主制，因為選民具有把政府選下去的權(quán)利。一旦出現(xiàn)不信任票，首相任期未滿即可下臺。這意味著，英國政府會更加注重呈現(xiàn)在選民面前的整體表現(xiàn)，而不是特定利益集團(tuán)或游說公司的訴求。

威斯敏斯特制度產(chǎn)生的政府比美國更強(qiáng)勢。以預(yù)算程序為例，英國的國民預(yù)算是在內(nèi)閣和首相的指導(dǎo)下，由專業(yè)的公務(wù)員指定的。預(yù)算案由財政大臣提交給議會下院表決，通常一周或兩周內(nèi)，就可產(chǎn)生通過或否決的表決結(jié)果。

而在美國，國會主導(dǎo)預(yù)算案?？偨y(tǒng)提交最初的建議，但大多數(shù)是展望性質(zhì)的檔案，無法決定最終稿。作為行政部門分支的美國行政管理和預(yù)算局對預(yù)算案沒有決定權(quán)，純粹是向總統(tǒng)建言獻(xiàn)策的又一個游說機(jī)構(gòu)。預(yù)算案移交給一個個國會委員會，歷經(jīng)數(shù)月時間，議員們?nèi)敫鞣N修正案以換取他們手握的一票——由于沒有政黨約束，參眾兩院主席無法協(xié)調(diào)議員們的個人意見。

美國的預(yù)算案審核程序受各方牽制、耗時漫長，讓游說公司和利益集團(tuán)有了可乘之機(jī)。在歐洲的大多數(shù)議會制國家，利益集團(tuán)向單個議員游說毫無意義，因為政黨紀(jì)律限制了單個議員對政黨領(lǐng)袖的影響力。美國則恰恰相反，國會某個委員會主席能夠?qū)α⒎ǔ绦蚴┘泳薮蟮挠绊懥Γ蚨齺泶罅坑握f公司。

發(fā)達(dá)國家面臨的一大難題是福利制度不可持續(xù)。當(dāng)代福利國家的社會契約是好幾代人共同形成的，在過去，出生率高、人均壽命低、經(jīng)濟(jì)增長快?，F(xiàn)代民主國家憑借金融手段將福利難題拖延至未來，但人口的壓力仍然存在。

福利難題并非不可逾越。二戰(zhàn)后的英國和美國的國債占GDP比例要比現(xiàn)在高。瑞典、芬蘭等斯堪的納維亞國家1990年代也遇到了福利危機(jī)，隨后通過調(diào)節(jié)稅率和財政支出，成功渡過難關(guān)。澳大利亞甚至在21世紀(jì)自然資源大發(fā)掘之前就消滅了外債問題。但解決上述問題需要一個健康的、有效運轉(zhuǎn)的政治制度，而美國恰恰沒有。美國國會現(xiàn)在已經(jīng)喪失了一項基本功能，好幾年沒有正常表決通過一次預(yù)算案了。

經(jīng)典意義上的威斯敏斯特制度從未存在過，即使是英國，也逐漸增強(qiáng)了分權(quán)制衡的因素。不過，英國以及歐洲、亞洲大多數(shù)議會制國家的否決點都是比美國少。（某些拉丁美國國家于19世紀(jì)復(fù)制了美國的總統(tǒng)制，因此遇到了類似的政治僵局和行政部門政黨化等問題。）

美國的獨特之處不止是預(yù)算程序。按照議會體制，立法起草工作主要是由行政部門的技術(shù)官僚完成的，這些公務(wù)員不受政黨輪替的影響。各個部門通過部長向議會負(fù)責(zé)，也就是最終向選民負(fù)責(zé)。這種制度有利于長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的思考，立法工作的連貫性更強(qiáng)。

美國完全沒有這種制度。美國國會死死捏住立法權(quán)不放，結(jié)果卻制造了一個日漸臃腫、人浮于事的政府。國會下屬的各個委員會常常建立功能重疊的項目或機(jī)構(gòu)。例如，按照近500項強(qiáng)制命令，五角大樓每年必須向國會報告各種事務(wù)，沒完沒了，費時費力。國會巧立名目創(chuàng)設(shè)的工人再培訓(xùn)項目有50個左右，而教師再培訓(xùn)項目有82個。

金融部門多頭管理：美聯(lián)儲、財政部、證監(jiān)會、聯(lián)邦保險儲蓄公司、全美信貸管理署、美國商品期貨交易委員會、聯(lián)邦住房金融局以及一些聯(lián)邦檢察官。聯(lián)邦政府的各個管理機(jī)構(gòu)由不同的國會下屬委員會監(jiān)管，而每個委員會都不愿放權(quán)。這種制度在1990年代能夠很容易地解除金融監(jiān)管，但2008年金融危機(jī)后要重新加強(qiáng)監(jiān)管則困難得多。