（三）多元主義的治理體制：超越糾紛解決思路

法院中心主義自然強調(diào)法院在解決社會糾紛中的核心地位。然而，從法律社會的角度來說，我們必須關(guān)注多元法律糾紛解決體制，在西方國家稱之為（Alternative Dispute Resolution），中國有眾多的此類實踐。事實上，經(jīng)驗研究表明，大量的糾紛可能是在單位里面解決的，包括黨委、政府、單位、街道辦事處、居委會等等。由于法治建設(shè)中的法院中心主義，導(dǎo)致這些機構(gòu)在解決社會糾紛問題上缺乏權(quán)威性，從而也削弱了它們在糾紛解決的地位。而我們的法院要從目前不堪負(fù)重的訴訟中解放出來，就必須從多元訴訟解決機制的角度出發(fā)，肯定其他國家機關(guān)、社會組織在自己職責(zé)范圍內(nèi)解決糾紛的權(quán)威性，從而形成多元主義的糾紛解決機制。但是，從社會治理的角度看，法治必須超越糾紛解決，賦予良好的社會治理。在這個方面，毫無疑問，黨委和政府發(fā)揮著比法院更為重要的職能。

法院中心主義的法治觀之所以特別強調(diào)法院在法治中的中心地位，主要依賴于英美法系國家的歷史經(jīng)驗。在英美法系中，法院不僅僅解決糾紛，而且處于創(chuàng)制法律規(guī)則的特殊定位上。在這個意義上，法院不僅僅是糾紛的解決者，而且是社會正義的提供者，而制定正義的法律原本屬于主權(quán)者的職能，由此普通法法院至少在提供正義觀念的意義上分享了主權(quán)權(quán)力。特別在美國，當(dāng)法院成為憲法的權(quán)威解釋者并根據(jù)其對憲法的解釋和理解來行使違憲審查權(quán)時，法院事實上擁有了主權(quán)權(quán)力。正因為如此，在英美法系傳統(tǒng)中，法院始終具有兩項職能:首先是提供正義的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，其次才是解決糾紛。比較而言，在大陸法系的傳統(tǒng)中，法院僅僅具有解決糾紛的職能，而不具有提供正義規(guī)則的職能，正義的規(guī)則是由主權(quán)者提供的，法院只能讓當(dāng)事人在個案中感受到主權(quán)者提供的法律規(guī)則的正義，而不能獨立提供法院的正義。

如果把法治理解為亞里士多德所說的良法統(tǒng)治，法治也就可以被看作是正義的提供。就正義的提供而言，社會資源的公平分配是原初性的，而由于資源分配而引發(fā)糾紛的公平解決永遠是輔助性的。因此，哈特將法院的司法裁判看作是輔助性的規(guī)則（the secondary rule）。[ 參見[英]H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2006年版。]而在現(xiàn)代社會，由于政府承擔(dān)了社會資源分配的主要職能，這就意味著法治所追求的良好統(tǒng)治或良好的治理的中心在政府，在于政府提供的公共政策。特別需要注意的是，如果政府在資源分配中出現(xiàn)了偏差，失去了公平正義，那么這種偏差也無法通過法院來解決，而只能通過政黨來解決。在這個意義上，法治無論是作為良法的統(tǒng)治，還是作為服從于規(guī)則治理的事業(yè)，其重心都是不在法院，而是在政黨和政府。因此，無論是作為一種法治理論，還是一種建設(shè)法治的實踐，離開了對黨和政府制定公正的公共政策的關(guān)注，離開了對公共行政中政策形成的規(guī)則、政策糾正的程序和規(guī)則以及政策落實的規(guī)則等，而僅僅將目光集中在法院上，顯然是舍本逐末。

事實上，我們暫且不討論各種非正式規(guī)則，即使按照律法中心主義的立場來看，僅僅關(guān)注法院也是不夠的。截至2011年８月底，中國特色社會主義法律體系中包括憲法和法律共240部、行政法規(guī)706部和地方性法規(guī)8600多部，那么這些國家正式律法有多少部進入法院，成為法院在解決糾紛并進行公共治理的法律依據(jù)呢？我們雖然無法進行精確的統(tǒng)計，但相信90%以上的法律并沒有進入到法院，這些法律并不是由法院在個案中實施，而是由其他國家機構(gòu)，包括黨委、人大、政府等在日常治理工作中具體落實。甚至有研究表明，80％的法律、90％的地方性法規(guī)、所有行政法規(guī)和規(guī)章都是由行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的。從廣義上來說，要服從法律規(guī)則的治理，要實現(xiàn)良好的法律統(tǒng)治，法治重心應(yīng)當(dāng)圍繞政府依法行政展開，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化首先是政府體制、公共決策、社會治理能力的現(xiàn)代化。因此，從國家治理體系現(xiàn)代化的角度看，法院在社會主義法治建設(shè)的總體布局和藍圖中，處于配角的作用，遠遠不能成為實施良好統(tǒng)治的主角。

事實上，隨著西方福利國家和規(guī)制國家的興起，法治概念也已經(jīng)從傳統(tǒng)的立法和司法轉(zhuǎn)向公共行政，強調(diào)公共行政與公民參與。即使在美國，由于普通法下法官造法和司法審查制度，使得美國法院獲得了重要的政治權(quán)力，甚至擁有凌駕于立法和行政之上的權(quán)力，特別在沃倫法院時期，聯(lián)邦最高法院采取司法能動的激進立場，廣泛卷入到促進人人平等的公民權(quán)利保護的社會治理任務(wù)中。然而，經(jīng)驗研究表明，聯(lián)邦最高法院在推動公民權(quán)保護方面，所發(fā)揮的符號功能遠遠大于實際作用。真正促進人人平等的民權(quán)運動是有聯(lián)邦政府以及各州政府通過大量的行政規(guī)章、公共政策來配置資源的。

正因為如此，理解中國法治之路，必須超越糾紛解決的思路，而必須從國家治理現(xiàn)代化的角度，將黨依法執(zhí)政與政府依法行政看作是法治的核心內(nèi)容，看作是實現(xiàn)社會正義的主渠道，而法院訴訟不過是輔助性的作用，是讓卷入糾紛的老百姓在個案中體會到黨和政府在法律和政策中提供的正義。我們常說，“法院是實現(xiàn)社會正義的最后防線”，那么，黨的政策無疑是實現(xiàn)社會正義第一道防線，國家立法無疑是實現(xiàn)社會正義的第二道防線，公共行政是實現(xiàn)社會正義的第三道防線。任何軍事指揮家都不會把兵力投放在最后一道防線上，同樣，從社會正義的提供看，政治家都會把實現(xiàn)社會正義的重心放在社會治理的最后一道防線上。因此，從中國法治發(fā)展的經(jīng)驗看，雖然我們的司法體制不完善，司法腐敗可能很嚴(yán)重，但中國社會總體上實現(xiàn)了良好治理，很大程度上是由于黨的政策、國家法律和公共行政提供了絕大多數(shù)的社會正義。第三波民主化國家雖然按照美國模式建立起獨立的法院體系，甚至采取美國模式的司法審查制度，但整個國家卻陷入“失敗國家”的境地，這很大程度上是由于政黨、國會、政府等無法提供政策、法律，公共行政無法提供最基本的社會正義，在前方大潰退的情況下，法院這道最后的防線提供的正義只能是“天塌下來實現(xiàn)的正義”。