（三）多元主義的治理體制：超越糾紛解決思路

法院中心主義自然強(qiáng)調(diào)法院在解決社會(huì)糾紛中的核心地位。然而，從法律社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，我們必須關(guān)注多元法律糾紛解決體制，在西方國(guó)家稱之為（Alternative Dispute Resolution），中國(guó)有眾多的此類實(shí)踐。事實(shí)上，經(jīng)驗(yàn)研究表明，大量的糾紛可能是在單位里面解決的，包括黨委、政府、單位、街道辦事處、居委會(huì)等等。由于法治建設(shè)中的法院中心主義，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)在解決社會(huì)糾紛問(wèn)題上缺乏權(quán)威性，從而也削弱了它們?cè)诩m紛解決的地位。而我們的法院要從目前不堪負(fù)重的訴訟中解放出來(lái)，就必須從多元訴訟解決機(jī)制的角度出發(fā)，肯定其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織在自己職責(zé)范圍內(nèi)解決糾紛的權(quán)威性，從而形成多元主義的糾紛解決機(jī)制。但是，從社會(huì)治理的角度看，法治必須超越糾紛解決，賦予良好的社會(huì)治理。在這個(gè)方面，毫無(wú)疑問(wèn)，黨委和政府發(fā)揮著比法院更為重要的職能。

法院中心主義的法治觀之所以特別強(qiáng)調(diào)法院在法治中的中心地位，主要依賴于英美法系國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)。在英美法系中，法院不僅僅解決糾紛，而且處于創(chuàng)制法律規(guī)則的特殊定位上。在這個(gè)意義上，法院不僅僅是糾紛的解決者，而且是社會(huì)正義的提供者，而制定正義的法律原本屬于主權(quán)者的職能，由此普通法法院至少在提供正義觀念的意義上分享了主權(quán)權(quán)力。特別在美國(guó)，當(dāng)法院成為憲法的權(quán)威解釋者并根據(jù)其對(duì)憲法的解釋和理解來(lái)行使違憲審查權(quán)時(shí)，法院事實(shí)上擁有了主權(quán)權(quán)力。正因?yàn)槿绱?，在英美法系傳統(tǒng)中，法院始終具有兩項(xiàng)職能:首先是提供正義的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，其次才是解決糾紛。比較而言，在大陸法系的傳統(tǒng)中，法院僅僅具有解決糾紛的職能，而不具有提供正義規(guī)則的職能，正義的規(guī)則是由主權(quán)者提供的，法院只能讓當(dāng)事人在個(gè)案中感受到主權(quán)者提供的法律規(guī)則的正義，而不能獨(dú)立提供法院的正義。

如果把法治理解為亞里士多德所說(shuō)的良法統(tǒng)治，法治也就可以被看作是正義的提供。就正義的提供而言，社會(huì)資源的公平分配是原初性的，而由于資源分配而引發(fā)糾紛的公平解決永遠(yuǎn)是輔助性的。因此，哈特將法院的司法裁判看作是輔助性的規(guī)則（the secondary rule）。[ 參見(jiàn)[英]H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2006年版。]而在現(xiàn)代社會(huì)，由于政府承擔(dān)了社會(huì)資源分配的主要職能，這就意味著法治所追求的良好統(tǒng)治或良好的治理的中心在政府，在于政府提供的公共政策。特別需要注意的是，如果政府在資源分配中出現(xiàn)了偏差，失去了公平正義，那么這種偏差也無(wú)法通過(guò)法院來(lái)解決，而只能通過(guò)政黨來(lái)解決。在這個(gè)意義上，法治無(wú)論是作為良法的統(tǒng)治，還是作為服從于規(guī)則治理的事業(yè)，其重心都是不在法院，而是在政黨和政府。因此，無(wú)論是作為一種法治理論，還是一種建設(shè)法治的實(shí)踐，離開(kāi)了對(duì)黨和政府制定公正的公共政策的關(guān)注，離開(kāi)了對(duì)公共行政中政策形成的規(guī)則、政策糾正的程序和規(guī)則以及政策落實(shí)的規(guī)則等，而僅僅將目光集中在法院上，顯然是舍本逐末。

事實(shí)上，我們暫且不討論各種非正式規(guī)則，即使按照律法中心主義的立場(chǎng)來(lái)看，僅僅關(guān)注法院也是不夠的。截至2011年８月底，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中包括憲法和法律共240部、行政法規(guī)706部和地方性法規(guī)8600多部，那么這些國(guó)家正式律法有多少部進(jìn)入法院，成為法院在解決糾紛并進(jìn)行公共治理的法律依據(jù)呢？我們雖然無(wú)法進(jìn)行精確的統(tǒng)計(jì)，但相信90%以上的法律并沒(méi)有進(jìn)入到法院，這些法律并不是由法院在個(gè)案中實(shí)施，而是由其他國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括黨委、人大、政府等在日常治理工作中具體落實(shí)。甚至有研究表明，80％的法律、90％的地方性法規(guī)、所有行政法規(guī)和規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行的。從廣義上來(lái)說(shuō)，要服從法律規(guī)則的治理，要實(shí)現(xiàn)良好的法律統(tǒng)治，法治重心應(yīng)當(dāng)圍繞政府依法行政展開(kāi)，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化首先是政府體制、公共決策、社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化。因此，從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的角度看，法院在社會(huì)主義法治建設(shè)的總體布局和藍(lán)圖中，處于配角的作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能成為實(shí)施良好統(tǒng)治的主角。

事實(shí)上，隨著西方福利國(guó)家和規(guī)制國(guó)家的興起，法治概念也已經(jīng)從傳統(tǒng)的立法和司法轉(zhuǎn)向公共行政，強(qiáng)調(diào)公共行政與公民參與。即使在美國(guó)，由于普通法下法官造法和司法審查制度，使得美國(guó)法院獲得了重要的政治權(quán)力，甚至擁有凌駕于立法和行政之上的權(quán)力，特別在沃倫法院時(shí)期，聯(lián)邦最高法院采取司法能動(dòng)的激進(jìn)立場(chǎng)，廣泛卷入到促進(jìn)人人平等的公民權(quán)利保護(hù)的社會(huì)治理任務(wù)中。然而，經(jīng)驗(yàn)研究表明，聯(lián)邦最高法院在推動(dòng)公民權(quán)保護(hù)方面，所發(fā)揮的符號(hào)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際作用。真正促進(jìn)人人平等的民權(quán)運(yùn)動(dòng)是有聯(lián)邦政府以及各州政府通過(guò)大量的行政規(guī)章、公共政策來(lái)配置資源的。

正因?yàn)槿绱?，理解中?guó)法治之路，必須超越糾紛解決的思路，而必須從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度，將黨依法執(zhí)政與政府依法行政看作是法治的核心內(nèi)容，看作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的主渠道，而法院訴訟不過(guò)是輔助性的作用，是讓卷入糾紛的老百姓在個(gè)案中體會(huì)到黨和政府在法律和政策中提供的正義。我們常說(shuō)，“法院是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最后防線”，那么，黨的政策無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義第一道防線，國(guó)家立法無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的第二道防線，公共行政是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的第三道防線。任何軍事指揮家都不會(huì)把兵力投放在最后一道防線上，同樣，從社會(huì)正義的提供看，政治家都會(huì)把實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的重心放在社會(huì)治理的最后一道防線上。因此，從中國(guó)法治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，雖然我們的司法體制不完善，司法腐敗可能很嚴(yán)重，但中國(guó)社會(huì)總體上實(shí)現(xiàn)了良好治理，很大程度上是由于黨的政策、國(guó)家法律和公共行政提供了絕大多數(shù)的社會(huì)正義。第三波民主化國(guó)家雖然按照美國(guó)模式建立起獨(dú)立的法院體系，甚至采取美國(guó)模式的司法審查制度，但整個(gè)國(guó)家卻陷入“失敗國(guó)家”的境地，這很大程度上是由于政黨、國(guó)會(huì)、政府等無(wú)法提供政策、法律，公共行政無(wú)法提供最基本的社會(huì)正義，在前方大潰退的情況下，法院這道最后的防線提供的正義只能是“天塌下來(lái)實(shí)現(xiàn)的正義”。