從另一個方面來講，認為農(nóng)民宅基地空在那里是浪費的觀點，并非真正關(guān)心糧食安全和土地資源。當前中國農(nóng)產(chǎn)品供給總體過剩，耕地季節(jié)性拋荒比比皆是，還沒有到必須將農(nóng)民宅基地復墾種糧的地步。

關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”

文件解讀。十八屆三中全會《決定》第11條規(guī)定中值得重視的有以下幾條：a、在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。b、縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。c、建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。以下分別解讀：

第一條前半句“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”，關(guān)鍵詞有三組，一是“符合規(guī)劃和用途管制”，二是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，三是“出讓、租賃、入股”。首先來看農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。按《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”按此條，就不應該有農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。不過，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等實際需要，《土地管理法》又為村社集體進行建設(shè)使用土地留下一個小小缺口，即：

第五十九條鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

第六十條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關(guān)批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準。

按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設(shè)用地，必須嚴格控制。

由此，全國農(nóng)村形成了具有一定規(guī)模的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。由于審批控制很嚴格，這樣經(jīng)過批準由農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地面積很少，全國大約不超過1000萬畝。真正構(gòu)成當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主體部分是在《土地管理法》出臺并嚴格執(zhí)行之前，因為鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大量農(nóng)地用于興辦工業(yè)和商業(yè)，雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但土地非農(nóng)使用已成事實，由此形成當前最大規(guī)模的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。此外，在珠三角地區(qū)發(fā)展早期，地方政府鼓勵村社集體自蓋廠房招商，鼓勵農(nóng)民自建住房出租給外來農(nóng)民工租住，由此形成了大量非農(nóng)使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總面積不超過5000萬畝，在《土地管理法》出臺前就已使用，所以并未違反《土地管理法》第43條的規(guī)定。因此，在建設(shè)用地市場上，客觀形成了既有國有土地，也有集體土地的現(xiàn)實。這是一個歷史遺留問題，如何化解這一歷史遺留問題，是中央必須考慮的問題。

十七屆三中全會決定中就已提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，其中十分明確的是要解決歷史遺留問題，即不允許新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地。如果一方面城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價，另一方面又放開集體將一般建設(shè)用地甚至耕地變成經(jīng)營性建設(shè)用地，將會導致嚴重后果。此外，當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分散在全國60多萬個行政村，主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)，尤其集中在長三角和珠三角。因為土地的不可移動性，散布在全國的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地如何發(fā)揮作用也是一個待解難題。

再來看“符合規(guī)劃和用途管制”。中國與世界上絕大多數(shù)國家一樣，在土地使用上實行用途管制。所謂“用途管制”，即將土地分為不同用途，并按不同用途進行使用管制。其中最基本的用途管制是將土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地要由國家進行嚴格控制與審批。建設(shè)用地又分為多種，比如城市建設(shè)用地分為城市工業(yè)用地、公益事業(yè)建設(shè)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等；農(nóng)村建設(shè)用地分為農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村公共服務及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。不同用途土地不能隨意改變用途。正因為土地不可移動，土地使用就必須符合規(guī)劃，否則就會嚴重失序。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展內(nèi)在需要與客觀規(guī)律進行的。只有在符合規(guī)劃和用途管制情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才能出讓、租賃和入股。

“出讓、租賃和入股”這組關(guān)鍵詞較《土地管理法》中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地只能自用的規(guī)定很不相同，即已經(jīng)承認了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。正是這一組關(guān)鍵詞，引出下一句“（農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地）實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營性建設(shè)用地就獲得了與國有建設(shè)用地同等的權(quán)能。

總體來講，此條重在解決歷史遺留問題。改革開放先行者深圳一直存在大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能如何發(fā)揮作用的難題，即在國有建設(shè)用地以外，深圳還有面積極大的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地犬牙交錯，但因為二者性質(zhì)不同，不能入市、不能同權(quán)同價，而使深圳無法有效整合使用建設(shè)用地。2012年，經(jīng)國土部批準，深圳全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)，之前的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地變成國有建設(shè)用地，可以直接入市，從而使深圳可以有效配置土地資源，合理進行城市規(guī)劃。

深圳將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有是一種解決歷史遺留問題的辦法，而允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，是同樣的解決歷史遺留問題的辦法。這樣一種解決歷史遺留問題的辦法必須控制新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，即不應當再批準一般農(nóng)用地和農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營性建設(shè)用地。如果放開農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，其后果就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地大量產(chǎn)生，位于城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村就可以因其經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價同權(quán)，而獲取巨額土地增值收益，并因此滋生出一個龐大的土地食利階層。對此，后面將結(jié)合征地制度作進一步討論。

第二條可以分解為三句，即“縮小征地范圍”，“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。

“縮小征地范圍”，這句話在中央文件中曾多次出現(xiàn)。“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，改變當前城市建設(shè)用地必須經(jīng)由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機制。也就是說，今后城市建設(shè)用地的來源，除了國家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給格局，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設(shè)用地一級市場的格局。

中央之所以要“縮小征地范圍”，一是當前征地中出現(xiàn)了嚴重的沖突，引發(fā)巨大社會矛盾，中央希望通過縮小征地規(guī)模來減少征地沖突。二是中央接受了土地應按是否用于公共目的來決定是否征收的觀點（這也是憲法表述），認為只有為了公共利益才能強征農(nóng)民土地，為經(jīng)營性目的強征農(nóng)民土地是不正義的（當然，這是極大誤解了中國土地制度）。

“縮小征地范圍”，即允許符合規(guī)劃與用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價同權(quán)，就可能不只是要解決過去農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歷史遺留問題（因為在諸如深圳等發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地事實上已經(jīng)納入到城市建設(shè)之內(nèi)了）。在當前中國快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，與人口城市化同步進行的土地城市化，必然要求城市繼續(xù)擴張，必然要有大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給。

在不可能允許農(nóng)村新增經(jīng)營性建設(shè)用地的情況下，“縮小征地范圍”所預留出來的城市建設(shè)用地供給，就只可能由過去遺留下來的現(xiàn)在可以與國有土地同等入市的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地來填補。又因為城市擴展只可能平面推進，而在城市平面推進的農(nóng)村，真正農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模極小，可能不到全部土地面積的5%，其余皆為耕地、荒地和宅基地，不足5%的經(jīng)營性建設(shè)用地不足以填補“縮小征地范圍”所空余出來的城市建設(shè)用地缺額，而其他土地又不能入市。怎么辦？有兩個辦法來解決，一是允許其他地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地置換成為指標，從而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)落地，將相應的農(nóng)地變?yōu)榭梢灾苯尤胧械霓r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；二是仿照國土部于2006年試行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法，讓邊遠農(nóng)村農(nóng)民減少建設(shè)用地面積，而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)相應增加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給。

無論哪一種辦法，總歸要變成城市建設(shè)用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的近郊農(nóng)村土地。國家縮小征地范圍，就使規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體可能有更大自主權(quán)供給經(jīng)營性建設(shè)用地的空間乃至需求，而規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性用地面積太少，供給缺口太大。因此，可以考慮將遠郊規(guī)劃區(qū)外不值錢的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地甚或一般建設(shè)用地通過掛鉤，在減少遠郊建設(shè)用地面積的情況下，增加規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積，以自主供應城市建設(shè)用地。

在邊遠地區(qū)，無論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地還是宅基地，都是低價的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國有土地同等入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值。通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體就可以以極低的費用獲取邊遠地區(qū)的建設(shè)用地指標，而以極高的價值將土地入市。這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農(nóng)村土地，就可以產(chǎn)生巨額農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體所獨享，從而滋養(yǎng)出一個本來沒有的龐大土地食利階層。

再來看后面兩句。其實，只要國家縮小征地范圍，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。在這樣的背景下再談“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，意義就不大了。

政策辨析。當前中國城市建設(shè)用地制度基本上是遵循《土地管理法》第43條的規(guī)定進行運作的。這樣一種城市建設(shè)用地制度安排就使國家壟斷建設(shè)用地一級市場，同時放開建設(shè)用地二級市場。國家通過征收農(nóng)民土地，再將征收農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，而使國家可以有效調(diào)控建設(shè)用地的供給，并獲得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主要部分。

在以上土地制度安排中，國家通過地方政府征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民以征地補償?？傮w來講，國家給農(nóng)民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)?，給農(nóng)地補償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補償普遍已經(jīng)超過30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八屆三中全會《決定》中提出要“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，某種意義上是對當前地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定的追認。同時，《決定》提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。過去中央提出給農(nóng)民的征地補償，一是強調(diào)不超過30倍農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，二是強調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低、生活有保障這樣兩個標準。無論哪種說法和做法，當前的土地制度實踐中，給被征地農(nóng)民的補償都是以土地原有用途為依據(jù)的。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是這種做法所占比重不大，主體仍然是將農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的大部分留歸地方政府，即眾所周知的“土地財政”。