以高租金租入土地進行農業(yè)規(guī)模經營的經營者，因為租金高、規(guī)模大，而相應地利潤薄、風險高，就不得不向政府要求政策支持和資金支持。政府為了讓規(guī)模經營者不破產，就要為規(guī)模經營提供政策性保險，總之是要在此前的農業(yè)財政支出以外再背上沉重財政負擔。

因為農村人口不可能都轉入城市，留守在村、無事可做的老弱病殘將仍然居住在村莊，這樣在村莊中就形成了龐大的“老弱病殘＋經營大戶”的結構。這個結構與之前“老人農業(yè)＋中農”的結構完全不同，這種結構是脫節(jié)且對立的結構，經營大戶賺了錢，農民眼紅不滿，經營大戶是一定希望只要農民的地而不要農民的人的。這樣一種沖突的結構將帶來巨大治理成本。

更大的問題是，規(guī)模經營者很可能虧本，甚至破產。一旦破產，經營大戶一走了之，之前按年支付的土地租金無人再付，農民可能一起去找支持大戶下鄉(xiāng)的政府，政府就將面對極為棘手的局面。

也就是說，在當前中國還有大量農民仍然沒有轉移進城，且進城務工經商農民的大部分也并未能在城市安居的情況下，鼓勵承包經營權在公開市場上向規(guī)模經營流轉的政策可能造成嚴重后果，結果是政府出了錢，規(guī)模經營虧了本，農民不滿意，糧食又減產。

第四條：鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代化種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式。這一條有相互關聯(lián)的兩句，其中第一句有兩個要點，一是“適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，二是“鼓勵和引導”。這里要注意，“適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”如何界定，“鼓勵和引導”如何進行。“鼓勵”一般要有政策和資金上的支持，這樣來說，就可能是政府通過政策和資金支持來鼓勵工商資本進入種養(yǎng)業(yè)中，典型是過去幾年出臺的政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場的政策。

“鼓勵和引導”不同于“允許”，如果是“允許工商資本到農村發(fā)展適合現(xiàn)代化經營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，則可以說這是市場在起決定作用，“鼓勵和引導”則是說，除市場以外，政府也在起重要作用。

在農業(yè)GDP相對有限的情況下，工商資本進入農業(yè)領域是要分享農業(yè)GDP的，比如，政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場，經過若干年，工商資本終于打敗農戶養(yǎng)豬，之前構成一般農戶重要收入來源的養(yǎng)豬收入因此就不再有。如果是工商資本進入農業(yè)領域比小農更有效率，那也只應該是“允許”，現(xiàn)在的問題是“鼓勵”，是政府支持資本打敗小農來分享本來不多的農業(yè)GDP。

再看第二句，“向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式”，通過政府支持的工商資本下鄉(xiāng)，即使形成了現(xiàn)代生產要素和經營模式，這與9億農民也并不相關。在當前中國農產品總體供給過剩背景下，在農產品存在高度替代性的背景下，在農產品外貿依存度極低主要是內銷的背景下，政府支持工商資本從事農業(yè)，實質上是在支持資本分享本來就不多而農民人數(shù)卻極多的農業(yè)GDP，這沒有道理。

政策辨析。以上對《決定》第20條“加快構建新型農業(yè)經營體系”主要內容進行了解讀，下面以此解讀為基礎，討論當前三農問題的核心及農村政策的方向。

當前中央農業(yè)政策中有幾個重要的前提性預設，擇要有：小農經濟無效率，老人農業(yè)養(yǎng)不活中國，誰來種田是問題，現(xiàn)代農業(yè)是方向，要素投入是關鍵，總之是要實現(xiàn)以規(guī)模經營為基礎的農業(yè)現(xiàn)代化。但是，以上預設可能是有問題的。以下?lián)褚髡弑嫖觯?/p>

第一，農業(yè)問題還是農民問題。當前中國仍然有接近7億農村留守人口，其中勞動力人口近3億，此外，還有2億多進城務工經商的農民。大多數(shù)進城務工經商的農民都未能在城市安居，他們的父母、子女都留守農村，如果不能獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，他們就還要返回農村。因此，除去可以在城市體面安居的進城農民，仍然留守農村的農民及需要依托農村、可能返回農村的進城農民工之和應在9億，這9億農民是我們應當關心的首要問題。

雖然務工收入在農民收入中的占比越來越大，但至今農民收入中仍有大約50%來自農業(yè)。不足10%的農業(yè)GDP由9億農民來分享，人均不多，但對農民極其重要。因此，如何將農業(yè)GDP留給難以體面進城的農民就非常重要。在同等條件下，國家只應支持9億農民，要盡可能讓9億小農獲取份額不大的農業(yè)GDP。

現(xiàn)在國家提出農民收入倍增計劃，提出解決三農問題的關鍵在于減少農民。問題是大量弱勢農民即使遷居城里，也無法體面安居。留下少數(shù)農民作為農場主，在政府扶持下收入倍增，這不能真正解決農民問題，甚至可能導致城市貧民窟的出現(xiàn)，使農民生活更糟糕，毫無正義性可言。

如果說只是允許資本下鄉(xiāng)，允許規(guī)模經營，資本通過有效率地從事農業(yè)來分享本來不多的農業(yè)GDP還可以考慮的話，那么，鼓勵和推進資本下鄉(xiāng)搞規(guī)模經營，通過政策支持和資金扶持資本去打敗小農就實在是沒有道理。這種只看到現(xiàn)代農業(yè)表象，而看不到農民問題是未來30年中國現(xiàn)代化真正瓶頸的認識實在是太糟糕了。

第二，糧食安全與農產品供給。從農產品供給角度來看，當前中國農產品大致可以分為兩個部分，一是種植業(yè)，二是養(yǎng)殖業(yè)。就種植業(yè)來講，主要是糧食作物和經濟作物，其中糧食種植面積占到全國耕地的70%左右，糧食作物種植面積大，種植技術成熟，產品標準化程度高，耐儲存，國家對糧食實行保護價收購，因此，糧食作物一般不存在與市場對接的問題，其收益也十分穩(wěn)定，既不可能大賺，也很難大賠。除種植糧食以外的大約30%的耕地，主要種植經濟作物，包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、藥材，經濟作物種類繁多，一般不耐儲存，市場供求關系不穩(wěn)定，因此，種植經濟作物可能收益很高，也可能嚴重虧損，經濟作物的高收益是與其高風險相一致的。

當前中國18億畝耕地生產農產品的能力是相當強的。2013年的調研發(fā)現(xiàn)，農村雖然普遍出現(xiàn)了季節(jié)性拋荒，我國卻仍然實現(xiàn)了糧食“十連增”。拋荒是因為勞動力價格上漲，提高復種指數(shù)所需勞動力成本增加，無利可圖。但如果糧價上漲，提高復種指數(shù)成為理性選擇，農民就可以很快恢復耕種，生產出更多糧食來。

正是總體上糧食供給充足，當種經濟作物收益比較大而風險比較小時，糧田轉而種經濟作物就是理性選擇。也正因如此，一旦某種經濟作物價格較高，便會引致該經濟作物的過量種植和過量供給，以致很快即出現(xiàn)供過于求，經濟作物價格暴跌。當前中國農產品（主要是經濟作物）價格的暴漲暴跌，說明農產品供給總體是過剩的。如果總體短缺，農產品的市場供給不應該是暴漲暴跌，而是不斷上漲。

有人以當前農村出現(xiàn)季節(jié)性拋荒來證明，中國農村無人種田，誰來養(yǎng)活中國將是大問題，但實際上，在中國糧食“十連增”和農產品總體供給過剩的格局下，農業(yè)“增產不增收”，讓農民理性地進行生產調整，通過季節(jié)性拋荒來適應農產品總的供求形勢，這是正常的市場行為，不值得大驚小怪。至于媒體報道，有些農村已經十室九空，90%農民都離開村莊，只剩下少數(shù)老人留守，以中國之大，有少數(shù)這樣的村莊也很正常，且這樣的村莊往往是人地關系十分緊張、土地貧瘠的高寒山區(qū)，本來就不適合種糧，是應該退耕還林的宜林地區(qū)。這樣的地區(qū)，農民離開村莊，然后退耕還林，既保護了生態(tài)，又沒有出現(xiàn)農產品供給惡化的問題，并無不妥。

退耕還林也好，季節(jié)性拋荒也罷，當前中國糧食自給率超過90%的現(xiàn)實說明，中國還有巨大的糧食增產能力，中國土地養(yǎng)活中國人民沒有問題。也就是說，當前中國土地已經生產出來的糧食就足以養(yǎng)活中國人，而中國土地實際上并沒有完全開足馬力生產糧食，或中國糧食生產能力是遠超出現(xiàn)在糧食實際產量的。在這種情況下，鑒于勞動力價格上漲，國外農產品進口到岸價較低，那么，進口一部分外國農產品，從而讓中國農地通過季節(jié)性拋荒來蓄養(yǎng)地力，節(jié)約水資源，保護農業(yè)環(huán)境，以便提高未來農產品的產出能力，這未嘗不是好事。因此，憂慮“誰來種田”是并無必要的。

第三，小農生產與社會化大市場之間存在矛盾？有一種說法是，當前中國農業(yè)生產領域出現(xiàn)了嚴重的小農生產與社會化大市場的矛盾，表現(xiàn)為農產品市場價格的暴漲暴跌。這種說法經不住推敲。對于70%的種糧農戶來說，生產資料和糧食產品都是高度標準化的產品，是一般性商品，生產資料由農資市場供給，糧食產品由國家保護價收購，不存在小農生產與社會化大市場之間的矛盾。

小農生產與社會化大市場的矛盾，在經濟作物上表現(xiàn)得比較明顯，因為經濟作物品種繁多，保鮮性差，無法標準化，如何建立經濟作物種植與銷售之間的穩(wěn)定關系的確是個問題。即使如此，若以為只要有了經濟作物生產與市場銷售之間的良好對接渠道，種經濟作物就可以不擔風險而只有高收益，這顯然是不現(xiàn)實的。因為如果種植經濟作物只有高收益而沒有市場風險，那么種糧的農田很快就會轉而種植經濟作物，最終使得經濟作物供過于求。高收益必然要與高風險相一致，并最終穩(wěn)定地形成以糧食作物種植收益為中位數(shù)的平均收益率。

當前對農產品尤其是經濟作物價格暴漲暴跌起推波助瀾作用的，恰恰是政府尤其是地方政府的干預。地方政府往往希望通過推動農民調整農業(yè)種植結構來獲取農作物種植的高收益，這種政府推動必然伴隨供給過剩。當前中國幾乎是完全市場的農產品供給雖然有風險，但總體來講，農產品供給充足，價格低廉，人民享受到了農產品價廉物美的極大好處，實在不應該再指責當前的農產品供給。

第四，規(guī)模農業(yè)能否產生規(guī)模效益？當前力主推進農業(yè)規(guī)模經營的主張，其認識前提是，只有規(guī)模農業(yè)才能產生規(guī)模效益。若從勞動生產率來講，規(guī)模農業(yè)由于更適于機械化大生產，而可能有更高的勞動生產率，但考慮目前中國的農村人口和勞動力規(guī)模，衡量規(guī)模效益的關鍵指標不應是勞動生產率而應是土地產出率。筆者調查的幾乎所有地區(qū)，規(guī)模經營的單產都遠低于小農。原因是，小農生產是精耕細作，小農可以靈活地進行農業(yè)生產的管理，而規(guī)模農業(yè)卻很難做到靈活精細的農業(yè)生產管理。換言之，規(guī)模農業(yè)不僅土地產出率低，而且排斥勞動，在當前中國還有極大量難以快速轉移進城的農業(yè)勞動力（以缺少城市就業(yè)競爭力的中老年人為主）的情況下，規(guī)模農業(yè)排斥勞動是嚴重的社會問題，必然導致嚴重的社會效益的災難。