“我們的治理能力怎么提高？我認(rèn)為關(guān)鍵問題是依法辦事，制度主要靠法律規(guī)定下來，要提高治理能力主要靠法治。”2013年12月8日，全國人大常委會(huì)原副秘書長、北京卓亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心理事長周成奎在“全面深化改革與法治保障論壇”的開幕致辭中說。

這個(gè)論壇由中國三家著名的法學(xué)院和一家民間組織聯(lián)合主辦，在北京大學(xué)法學(xué)院的會(huì)議舉辦場地內(nèi)擠滿了聽眾。出席會(huì)議的有多位來自全國人大系統(tǒng)的官員，包括全國人大常委會(huì)原副委員長顧秀蓮、全國人大法律委員會(huì)副主任委員安建和全國人大法工委副主任闞珂等，以及來自法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界的專家。

在全面深化改革方案的七個(gè)月的討論中，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大的聲音不算突出，但改革落實(shí)階段，全國人大是不可繞過的環(huán)節(jié)。11月15日，十八屆三中全會(huì)剛剛結(jié)束，全國人大就專門召開會(huì)議貫徹三中全會(huì)精神，全國人大常委會(huì)委員長張德江在會(huì)上要求：“使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進(jìn)行。”

從黨的改革文件，到國家的法律制度，這一轉(zhuǎn)換不易。一方面，改革舉措表述相對(duì)模糊，且部分內(nèi)容未有定論，要求“探索”“研究”。部分有定論的，也因具體操作細(xì)節(jié)不詳，要變?yōu)榭蓤?zhí)行、具有強(qiáng)制約束力的法律制度，尚需做大量工作。

另一方面，立法要經(jīng)過一套嚴(yán)格的法定程序，經(jīng)全國人大及其常委會(huì)審議通過后方具有強(qiáng)制約束力。在立法階段，各種討論、辯論及利益群體的博弈，比黨內(nèi)征求意見時(shí)更公開。

“立法要求把制度固定下來，改革卻要把定下來的改變，所以改革和立法之間總是存在矛盾。”全國人大常委會(huì)法工委原副主任張春生對(duì)《財(cái)經(jīng)》(博客,微博)記者說。

這其中，立法程序尤為關(guān)鍵，因?yàn)橥ㄟ^立法程序的改革，可以影響法律的穩(wěn)定性。立法過易，則法多且易變；立法過難，法少但穩(wěn)定性和權(quán)威性較高。在改革和立法之間取得平衡，關(guān)鍵在于保持相適應(yīng)的立法程序。