新領(lǐng)導(dǎo)層的改革戰(zhàn)略更加強調(diào)頂層設(shè)計,《決定》中說“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。這次拿出來的一攬子改革方案比較充分地體現(xiàn)了這些特征。對于過去的改革,我們也不能夸大其“摸著石頭過河”的特征。中國的改革者一直有比較強的頂層設(shè)計意識,在早期改革者那里,改革所要針對的主要問題,所要達到的主要目標(biāo),所要經(jīng)過的主要階段,所要采取的主要方式并非那么模糊。改革者為了減少阻力,有意采取了模糊的說法,與此同時借助基層人民的具體實踐把自己內(nèi)心中的想法表達出來。改革初期,通常的改革模式就是“基層創(chuàng)新+中央支持”,即使中央有了某種設(shè)想,也是到基層設(shè)立試點,取得成效之后,再擴大試點,成功后再全面推廣。由點到面的做法并非改革開放時期的產(chǎn)物,中共在革命時期就嘗試過這種做法,新中國成立后搞建設(shè)也是如此。改革中期,地方、基層主動地進行了各種改革試驗和創(chuàng)新,很多信息匯集到了中央,這就越來越多地需要中央“去粗取精,去偽存真”,進行大量的加工處理,然后拿出統(tǒng)一的意見。還有的改革,地方是無法先行先試的,需要中央自上而下地去推動。改革走到現(xiàn)在,改革中需要“頂層設(shè)計”的分量就加重了很多。中央這個時候勇于面對這一點,表現(xiàn)出了敢于做系統(tǒng)性決策的勇氣和信心。
十八屆三中全會公報指出,要“加強頂層設(shè)計和摸著石頭過河相結(jié)合”,那么,今后的“摸著石頭過河”主要表現(xiàn)在什么地方呢?其實摸著石頭過河并非糊里糊涂過河,改革總是人運用頭腦來推進的,總是有設(shè)計的成分,只是這種設(shè)計由誰來進行。我們摸著石頭過河時,要更多地強調(diào)地方和基層需要有改革的主動性和創(chuàng)造性。尤其是基層,可以大膽地創(chuàng)新很多做法,出了問題比較容易收回來。
統(tǒng)與分
通過制度化的方式讓地方治理主體的權(quán)力邊界明確起來
前面幾種關(guān)系已經(jīng)涉及到統(tǒng)與分的問題,這里重點講一下縱向治理關(guān)系。中國是一個超大規(guī)模的國家,簡單的“單一制”或“聯(lián)邦制”很難描述清楚中央和地方的治理關(guān)系。憲法中的總原則是“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”,但這只是描述“國家機構(gòu)職權(quán)的劃分”。黨組織的縱向治理關(guān)系則主要遵從黨章中的“四個服從”中的后兩項原則,那就是“下級組織服從上級組織,全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。
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