一、傳統全球治理體系運作失靈

（一）美國主導的國際體系及其片面性

二戰(zhàn)以后的國際治理體系，包括政治、經濟、軍事等領域，主要以美國為首的西方主要資本主義國家建立的。新自由主義主要學者基歐漢雖然認為霸權國衰退之后國際制度仍會存在、仍會起到重要作用，但他認為戰(zhàn)后的國際制度是在美國的霸權體系中產生的，初始時是由于美國國家權力才得以實施的。[1]美國學者米爾納認為，國際制度和國家制度沒有本質的區(qū)別，制度的作用主要取決于制度的合法性。[2]美國在戰(zhàn)后一直在力圖使一系列以美國為主建立起來的國際制度具有更高的合法性，目的是加強國際制度的權威性和可行性。美國設計并主導了戰(zhàn)后國際機制的構建，建立了聯合國、北約等政治、安全機制以及以美元為核心的世界經濟、金融體系。

美國主導的國際制度至少呈現出以下三個片面性：第一，美國通過操縱各種國際、地區(qū)組織為其利益服務，以單邊、強迫、片面方式治理和領導世界，即所謂“美國利堅治下的和平”。第二，美國等少數西方國家通過把持國際制度中的話語權，以及擁有的充足資金和科技優(yōu)勢，統治世界絕大多數國家，迫使大多數發(fā)展中國家處于服從和受制狀態(tài)。在歐洲和北美國生活的人口僅占全球總人口的大約七分之一，但創(chuàng)造的財富卻占三分之二，而且擁有全世界三分之二的武器，投入了全球三分之二以上的科研經費。“西方霸權是世界歷史上最大的非對稱性現象之一”。[3]第三，科技、經濟及軍事優(yōu)勢地位造就出西方的“種族優(yōu)越性”和“救世主”意識，自認為可以在世界上橫行霸道，為所欲為，強行推行“民主”、“自由”、人權等西方價值觀、民主體系以及資本主義發(fā)展模式。

（二）全球化推動全球治理體系的演變

在20世紀末期，在科技不斷創(chuàng)新的條件下，世界生產力的加速發(fā)展造就了以經濟全球化為標志的整體發(fā)展趨勢，盡管局部性戰(zhàn)爭、戰(zhàn)爭意識和冷戰(zhàn)思維依然存在，但全球化取代了傳統意義上的戰(zhàn)爭手段，成為世界格局以及全球治理體系發(fā)生重大演變的主要推手。

首先，在體系上，美國、西方掌控的單一體系遭到全球化催生的多種價值體系、不同發(fā)展模式和不同性質規(guī)則的多極發(fā)展取向的嚴峻挑戰(zhàn)。2008年美國金融經濟危機導致了冷戰(zhàn)以來美國經濟霸權的衰落，新興國家開始崛起，“金磚國家”等經濟體的發(fā)展雖然在經濟騰飛過程中積極融入美國制定的經濟規(guī)則并且依靠美國市場，但是他們都處于美國冷戰(zhàn)霸權的安全同盟支柱之外。“我們不僅正在上演目睹美國自詡為‘唯一超級大國’的短暫時期的結束，從更廣泛的意義上說，我們也正目睹延續(xù)多個世紀的西方主導地位的終結……老牌大國試圖維護它們所認為的‘自然’秩序，而新興大國則不滿它們不斷上升的實力和地位總是遲遲得不到承認。”[4]在冷戰(zhàn)時期經濟強國大多數是美國的安全盟友，但是新興經濟強國在政治安全上不僅不是美國盟友，甚至有可能是潛在對手，美國失去了歷史參照而不知所措。

其次，在民族國家權力上，全球化的大趨勢正在迅速改變著政治、經濟、社會和文化統一在民族國家內的狀況，使國家與全球社會的相互依存性越來越大，全球化一方面是將各國邊界的排他效應和主權的絕對管轄權逐步壓縮到最低限度，另一方面產生諸多跨國性全球公共問題，如環(huán)境污染、氣候變暖、跨國犯罪、全球安全等。全球公共問題不是單個國家面臨的問題，而是多個國家甚至全球社會面臨的共同問題。

第三，在國際關系中，各國相互依存、互有所求、平等互利的需求和愿望上升，逐漸取代傳統上西方單一的、強制和霸權式的舊形式。這主要表現在：一是全球化運動把世界各個地區(qū)、國家甚至地方，緊密地聯結在一起，相互依存代替了以往的零和博弈。國際關系中的行為主體不只有國家，非政府組織和跨國公司對國際政治的參與也成為對外關系的部分。相互依存理論的倡導者羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為，合作是相互依存理論的核心。“國際社會可以是一個無政府的有序社會，主流是非零和博弈。合作是國際關系的實質，是國際社會為建立秩序而進行的努力”。[5]二是由于科技革命、信息革命和全球性引出國際價值認同與權力集中，開始建立一種循序漸進的、國際合作的有序關系，目的是在新的歷史條件下，為全球、區(qū)域或次區(qū)域提供安全、穩(wěn)定、秩序、發(fā)展環(huán)境等重要而急迫的公共利益和公共物品。

第四，在全球化加速發(fā)展的作用下，國家之間關系日趨多元復雜，合作中有矛盾，對立中有需要，既非“零和”，亦非“共贏”。難以沿用傳統的“天然聯盟”或者是“全面伙伴”關系來界定國與國關系。國家關系的合作不再具有“全面性”、“綜合性”、“天然性”。而是依據利益的多少、長短、發(fā)展“不同性”和“即時性”。一國借助多國，大國需要小國，小國依賴大國，國家依靠地區(qū)及國際組織，國際組織求助一國甚至一國的非政府組織，任何國家、地區(qū)聯盟和聯合國都可能成為一國或數國利益各盡所能、物盡其用的“工具箱”。中美在經濟領域可能結盟，但在戰(zhàn)略安全領域可能成為對手；中俄戰(zhàn)略協作伙伴關系主要體現在戰(zhàn)略、安全、能源等方面，但氣候變化問題上，俄羅斯則站在發(fā)達國家一邊，其立場和作用尚不抵“基礎四國”；德國、印度、日本、巴西為爭當聯合國安理會常任理事國組成“四國戰(zhàn)略聯盟”；南非、印尼發(fā)起的“亞非新興戰(zhàn)略伙伴關系”得到廣大發(fā)展中國家支持；盡管“金磚國家”內各國體制不同、國情不同、發(fā)展規(guī)模和速度不同，但都因共同的經濟利益和相同的戰(zhàn)略利益建立起某種合作機制，成為當今全球治理體系中一支強有力的新生力量。

全球化帶動世界進入新型治理體系，實現全球范圍內應對沖突、解決問題和達成目標的根本性制度安排，形勢需要建立一種以全球廣泛參與、國家共同治理為核心的新型體系而非霸權或強權治下的體系。