《教育規(guī)劃綱要》明確指出，加強章程建設是現(xiàn)代大學制度建設的重要內容。之后，教育部連續(xù)三年的工作要點均對高校章程制定工作進行部署，并于2011年11月28日以教育部第31號令的形式頒布《高等學校章程制定暫行辦法》。當前，大學章程建設已成為我國高等教育界的“顯學”——政府重視、學校重視、學者重視，進而成為完善現(xiàn)代大學制度的“突破口”。但是，這項工作的推進卻是“熱”中有“冷”，持存疑、觀望、被動態(tài)度者也時而有之。如何現(xiàn)實地看待大學章程建設的意義，并促使其價值得以有效實現(xiàn)，本文重點探討以下5個問題。

如何認識大學章程建設的現(xiàn)實意義

宣示獨立主體固化內涵特色

對于大學章程的意義，有一個說法最為經典，即“章程上承國家教育法律法規(guī)、下啟學校管理規(guī)章制度，有大學憲法之義”，這是從宏偉大義上談章程的法理地位；還有一種說法比較務實，即“章程是推動和規(guī)范高校面向社會依法自主辦學的基本依據(jù)，章程建設在高等學校依法治校、科學發(fā)展中具有基礎性地位”，這也是在談章程的法理價值和地位，但已具體指向了作用。

筆者認為，這些都是對的，但還不夠，因為比較抽象。抽象的東西有時只能成為一個象征，還不能進行操作。當然，象征也很重要，例如《高等教育法》就明文規(guī)定了高等學校的自主法人地位。但章程除了象征，還需能操作。因此，筆者曾經通過國際歷史比較研究認為，章程既是大學自治權的象征、又是外部對大學實施影響的產物，對內部而言是學校的一個組織規(guī)程、對外部而言其實是學校和政府間的一個合約。

在當前就章程建設的時代價值而言，主要有兩個：

第一，宣示獨立主體。章程是約定和闡述獨立主體使命，界定內部各利益關系的責任和義務，處理和外部利益相關方的關系準則，書面寫定的有法定意義的組織規(guī)程。章程的主體必須是獨立實體，非獨立實體不能有章程而只能有內部規(guī)章。我國1995年的《教育法》規(guī)定學校有按照章程行使自主管理的權利，1998年的《高等教育法》規(guī)定高等學校自批準之日起取得法人資格。但是，由于長期以來高等學校并沒有被稱之為“大學憲法”的章程的存在，國家法律很難落到實處，學校自主權難以真正落實，這才有過去經常出現(xiàn)的權力“放”與“收”的循環(huán)和近年來熱議的高等學校“去行政化”之爭。一校一章程的出現(xiàn)，具有里程碑意義，是對社會的公示與宣言，對政府宏觀管理、學校自主辦學必將有所推動。

第二，固化內涵特色。多年來我們一直在強調特色和內涵發(fā)展，但成效并不顯著。問題出在內涵發(fā)展不容易看得見，而非內涵發(fā)展者得到了資源、項目、榮譽、官位、機會等具體實惠。發(fā)展愿望與游戲規(guī)則不一致，說的和做的兩張皮，結果是劣幣驅了良幣，危害很大。內涵式發(fā)展就是按事物最本質的東西發(fā)展，是形成特色的基礎。通過章程把符合教育規(guī)律和學校特色的東西固化下來，不人云亦云而長期堅持下去，就會實現(xiàn)內涵式發(fā)展。

 如何看待大學章程建設中的“冷”“熱”現(xiàn)象

 “熱”與“冷”均緣于章程是否有用

客觀而言，大學章程建設的工作推進是“熱”中有“冷”。“熱”與“冷”均緣于章程是否有用。認識不同，態(tài)度就截然不同。

教育主管部門看到了大學章程的價值意義，因此持非常積極的態(tài)度在推動大學章程的制定工作，也可以說這些年大學章程建設之所以成為“顯學”是與政府的推動分不開的；吉林大學的章程是學界公認制定得比較早的,筆者通過到該校調研得知,在世紀之交的國家高等教育管理體制改革中該校由多所大學合并而成，建設新的吉林大學，需要有基本一致的價值取向、相互認同的文化理念和共同遵循的行為規(guī)范，因此其開展現(xiàn)代大學制度建設和章程制定的探索很早，因為它有著內部改革的需求和動力；去年,筆者也曾到一所位于地級市的高校進行調研，當談到某方面的特色時校長就當即表示要把它們寫入章程?？梢?，當認識到章程的價值時，這項工作就有其熱度。政府對章程制定工作全面啟動后，許多高校都借機加大了學校的改革、探索力度。

當然，我們也看到部分高校對章程作用持疑惑態(tài)度。一是因為目前我們正處于改革攻堅期，制度建設任務尚未完成，章程怎么去界定？擔心其效力不足；二是對一些問題學校感到自己說了不算，因此缺乏內在需求，持觀望態(tài)度，如在教育部政法司組織的試點單位工作座談會上就有校長提問“與政府關系學校說了不算是否在章程里就不寫了？”還有一些人認為有無章程一個樣，甚至不排除個別學校就打算把別的高校的章程借過來抄一抄、改一改，走個過場。

如何協(xié)調章程制定與教育改革的關系

章程是改革成果的集中體現(xiàn)

章程要能夠保證高等學校的科學發(fā)展，反映現(xiàn)代大學制度建設的精髓，促進辦學特色的形成，因此是高等教育最后改革成果的集中體現(xiàn)。

黨的十八大報告指出:“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。當前，教育改革的任務繁重，改革的難點問題很多，章程的制定過程其實也是思考改革的過程，各高?？梢园颜鲁痰闹贫醋魇峭苿痈母锏臋C遇，借此把想做和應該做的事情實現(xiàn)完成。與章程制定直接相關的改革內容主要有現(xiàn)代大學制度建設和高校分類體系建設。

先說現(xiàn)代大學制度建設。按照《教育規(guī)劃綱要》的要求，“推進政校分開、管辦分離，落實和擴大學校辦學自主權”是現(xiàn)代大學制度建設的前提，“完善治理結構”是建設的關鍵，目前這些改革均任重道遠。為此，我們需要轉變政府管理職能，加強宏觀管理，由重過程管理轉向重目標管理，由直接管理為主轉向間接管理為主，由以審批項目、分錢分物為主轉向以搞好規(guī)劃、調控、監(jiān)督和服務為主；在學校自身運轉方面，也要由過去主要根據(jù)上級的指令、指示、項目辦學，轉變?yōu)樵趪掖笳结樦笇?，學校依法辦學和面向社會自主辦學，這需要健全學校議事規(guī)則與決策程序，依法落實黨委、校長職權，探索教授治學的有效途徑，發(fā)揮群眾團體的作用；在高校與其它利益相關方關系方面，還應探索社會各利益群體參與治理的方式。

再說高校分類體系建設。《教育規(guī)劃綱要》提出要“建立高校分類體系，實行分類管理，引導高校合理定位”。高等教育質量的提高離不開人才多樣化的實現(xiàn)，而多樣化是緊密地與人才培養(yǎng)體系和學校特色聯(lián)系在一起的，因此高校分類的根本目的是為了社會需求和人的選擇。2013年，普通高校畢業(yè)生699萬人，就業(yè)壓力很大，人才趨同是我們的短板。為此，我們需要促進整個高等學校構成有機的系統(tǒng)，系統(tǒng)內各高校的辦學理念、辦學模式和管理模式不同，每所高校以自己的特色滿足著不同的社會經濟需求，每個學生根據(jù)自己的個性心理特征、興趣和志向選擇自己心儀的學校，每個教師根據(jù)自己的特長選擇符合自己事業(yè)發(fā)展的學校，每所學校都能得到發(fā)展。

如何聚焦章程建設的重點內容

重在確立使命和治理結構

使命和治理結構是章程建設的“干貨”，涉及辦一個什么樣的大學和怎么辦理的問題。因此，章程本質重在確立使命和治理結構，對有特色的東西要加重筆墨。

章程要彰顯大學的使命。使命是大學之魂，與學校的定位、特色有關，是事關學校發(fā)展的重大基本問題。這也容易理解，因為首先要讓別人知道你是干什么的。因此，使命是此高校區(qū)別于彼高校的關鍵所在，必須具體、明確、鮮明，而目前我國大學的校訓、宗旨等陳述過于泛化。使命及其目標任務要求，各高校間既有共性、又有特色，遵循什么理念是其基礎。明確使命，可以使政府部門、高校內部、社會機構與大眾等主體從戰(zhàn)略高度思考學校的發(fā)展方向，在制度設計和資源配置上服務于本校科學、內涵、特色發(fā)展大局，也會對教師和學生的行為起到了一種潛移默化的指引作用。

大學章程要努力把好的理念轉化為治理結構。建國以來特別是改革開放以來，我國在大學制度、辦學模式、管理改革等方面其實是形成了一些共識的。問題出在我們雖有理念、但缺治理結構，很好的理念沒有真正轉化為制度。比如，多年來我們循環(huán)不斷地放權與收權、模式趨同等，不是源于認識上的不到位，而是由于治理結構的不完善。章程是把改革理念轉化為治理結構的理想載體，我們需要通過章程制定把思考清楚了的高校治理結構明確界定下來，不因人而異，使之成為學校依法自主辦學的基礎。外部治理包括學校和政府、社會的關系，內部治理重點體現(xiàn)在決策機構、行政機構、學術機構的權利劃定上，包括機構間的運作程序，各機構及重要崗位的職責、義務等。

因各校的具體情況不同，得出的結論可能就有所不同，具體的思考和探索領域有：學校辦學理念，學校自身特色，辦學模式改革，政府管理方式，“黨委領導、校長負責”的分工實現(xiàn)機制，校長遴選機制，教授學術權力行使，基本支出和項目支出內容，多樣化的治理模式等。

如何實施章程文本的起草過程

需要各利益相關方廣泛參與

大學章程制定是一項極其嚴肅的事情，文本重要，過程更重要，因為過程有助于保證效力。需要關注的重點有：

協(xié)商過程。制定章程絕不僅僅是少數(shù)領導和行政部門的事情，必須有教師的廣泛參與。英國教育家懷特海說過，“教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效保證。”章程的制定是與教育改革和制度建設密切聯(lián)系在一起的，需要各利益相關方的廣泛參與和充分協(xié)商，是一個凝聚力量、形成共識的過程。只有在構思未來發(fā)展時容納了更多的師生員工及其他利益相關者的意見，實施時才能得到較好的配合，章程才能發(fā)揮應有的效用。

簡與繁。綜觀國外的大學章程，有簡有繁，如日本的比較簡短、英美的比較繁多，這與它們章程的歷史長短有關，有一個由簡至繁的過程。簡與繁，代表了對辦學、對管理、對規(guī)律的認識和把握程度。由于近期我國高等學校的章程制定還是個新生事物，需要有個完善的過程，各校的改革進程不一樣、認識的深度也會有不同。因此，不要期望章程的制定一步到位，章程在內容的選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程。初期，不會太繁，要定大事，要能經得起時間的檢驗；后期，可比較具體、比較細，體現(xiàn)個性特色。

吸收改革結晶。章程的制定要有充分的過程，以反映改革和認識的進程，但結果應是嚴謹和規(guī)范的，需要有權威性和嚴肅性。完善后的章程應該是改革后的成果結晶，需要與現(xiàn)代大學制度建設和學校發(fā)展定位聯(lián)系在一起。高等教育的改革最終要建立讓廣大教師醉心于學術工作的機制，滿足社會和人的發(fā)展需求，創(chuàng)建有助于學術創(chuàng)新和學生健康成長的環(huán)境，而這些需要治理結構予以保障。

規(guī)范與創(chuàng)新。一般而言，通用的文件總是規(guī)范著最基本的要求，甚至可以說是最低的要求，因為它要促進改革而不能限制改革，否則就會都定死了。因此，在許多改革的難點尚未突破的情況下，僅滿足于近一、兩年內把章程制定完成可能還不夠，因為此時的章程還很難具備“大學憲法”之效力。筆者認為，初步制定的章程需要有一個試行和完善期，這也是一個促進反思的時機，之后仍需不斷吸收改革的成果。待再經歷幾年的實踐探索、檢驗，各項改革已取得基本的成果，把它們吸收進來。如到2020年《教育規(guī)劃綱要》完成之年，最終形成規(guī)范性的正式章程，真正實現(xiàn)依法治教、按章辦學。

（作者系國家教育發(fā)展研究中心研究員）