記者:大部分發(fā)達國家都追求“小政府”,那么他們的管理機構是如何劃分的?
汪玉凱:大部制管理從國外發(fā)達國家的實踐情況來看,絕大多數(shù)發(fā)達國家都是大部制管理,他們把機構分成四種類型:第一種叫內閣機構,這是專門行使決策權的部門。第二種是執(zhí)行機構,有的叫法定機構,還有的叫“獨立機構”,都是一個執(zhí)行機構,這些機構它不行使決策權,只是執(zhí)行內閣的決策。第三種叫監(jiān)管機構,對社會、對市場進行一些監(jiān)管。第四種叫議事協(xié)調機構。它們內閣機構是非常精干的,基本上是三個三分之一:三分之一管理政治事務的機構,三分之一管理社會的機構;三分之一管理經(jīng)濟的機構。這樣在它們內閣機構下,或者內閣機構外面有大量的執(zhí)行機構。我們此次的大部制改革,主要是調整國務院的組成部分,使其總數(shù)不要太多,目前我國由28個組成部委,但是日本是12個,美國是15個,英國和德國都是17個,最多18個,沒有超過20個,所以從國務院組成部委設置的整體來講,我國數(shù)量還是偏高,我們還有整合部制的空間,所以要集中整合,這種整合和我們追求小政府這個目標是沒有沖突的。
重在轉變政府職能
記者:實行大部制治理結構,決不是部門越大越好,更不是政府機構設置越少越好。究竟一個部門大小的邊界在哪里?
汪玉凱:一個國家的政府架構及其數(shù)量,從根本上說,是與一個國家政府在經(jīng)濟社會中扮演的角色以及所發(fā)揮的功能相聯(lián)系的。一般來說,在政府功能相對比較強大的國家,政府機構數(shù)量要多一些,反之則會少一些,但絕不是說政府機構設置越少越好,而是政府規(guī)模要與其承擔的管理服務事務相適應。至于一個大部門的邊界,從目前世界一些大國實行的大部門制的情況看,其原則是,將職能相近、業(yè)務雷同的事項,盡量歸到一部門管理,避免出現(xiàn)職能交叉重疊等弊端,然后通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相對分離,實行對公權力運行的監(jiān)督。對現(xiàn)代政府治理來說,政府部門間有效的協(xié)作,是一個永恒的主題,因為科學的分工協(xié)作,是科學管理的基礎,也是公共治理必須遵循的準則。難以想象,一個不設部門的政府,其管理將是一種什么樣的混亂狀態(tài)。
就中國的實際狀況來看,我們是一個后發(fā)國家,也是一個政府主導型的市場經(jīng)濟大國。政府部門的設置,要避免計劃經(jīng)濟體制下的部門林立、機構臃腫、人浮于事的現(xiàn)象,但絕不是認為機構越少越好,部門越大越好。從國際社會的經(jīng)驗看,一個國家的政府規(guī)模與其承擔的公共事務職責相適應,并能夠實現(xiàn)公共治理的高效,民眾滿意,就是一個好政府。一味地追求政府規(guī)模小,或者政府部門設置越少越好,既不現(xiàn)實,也不科學。從這個意義上說,十八大提出的“職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府建設的理念和內涵,與國際社會公共治理基本價值取向是一致的,國務院本次出臺的行政體制改革與職能轉變的方案,也體現(xiàn)了這樣的理念。
記者:本輪行政體制改革的內涵可以簡單地概括為“以大部制為外在形式、以轉變政府職能為本質內涵的政府公共治理變革”,那么實行大部制組織結構的前提條件是什么?
汪玉凱:從未來發(fā)展的視角看,大部制改革需要確立三個“前提”:
一是頂層權力結構的合理配置。這實際上是黨委、政府、人大、政協(xié)四種權力結構的如何科學配置問題,特別是執(zhí)政黨、政府、人大之間的權力關系問題。如果這三者之間的權力邊界不合理,導致頂層權力格局有缺陷,光靠政府的大部門制管理模式是解決不了根本性問題的,即使頻繁地進行機構調整、裁剪、合并、重組,也很難理順大的權力關系格局。很顯然,在這方面,我們是有很大改革空間的。廣東順德的大部制改革經(jīng)驗之所以引起社會的關注,實際上就是探索了一種處于國家縱向權力結構的下層,如何從整體權力結構運行的有效性方面,在黨政統(tǒng)籌方面,進行了大膽探索。
二是政府對市場、社會的不必要干預。這個問題的嚴重性在于,我國的市場經(jīng)濟體制基本建立起來了,但市場配置資源的基礎性作用,常常受到過多的行政干預,特別在國有企業(yè)的設置、經(jīng)營等方面尤為突出;同時隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,我國的社會組織也初具規(guī)模,但政府在公共治理中,并沒有發(fā)揮社會自身的管理功能,而是一味地在強化自身的管理功能。過度強化政府權力的結果,就是政府管了很多不該管、管不了、也管不好的事情,因此,如果不削減政府的權力,不簡政放權,大部制改革幾乎沒有多少實質性意義。所以理清政府與市場、社會的權力邊界,就成為一個重要前提。
三是對政府過大權力的實質性削減和下放。大部制改革,必須以轉變職能、大力推進審批制度改革為前提。這與上面所說的政府權力的邊界是息息相關的。只有把轉變政府職能放在突出位置,理順部門內部的權責關系,大刀闊斧地改革、取消不必要的行政許可、行政審批,從根本上約束政府過多、過大對經(jīng)濟社會事務的管理權限,轉變政府職能才有基礎,實行大部制改革才有意義,否則一輪又一輪的政府機構調整和改革,真的可能變?yōu)閯诿駛數(shù)恼垓v和不斷重復的過場。
按照上述三個前提,這次出臺的國務院行政體制改革和職能轉變方案,至少在后兩個前提方面,可以說是出了重拳,推出了一系列重大舉措,體現(xiàn)了內涵式改革的思路。
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