記者：大部分發(fā)達(dá)國(guó)家都追求“小政府”，那么他們的管理機(jī)構(gòu)是如何劃分的？

汪玉凱：大部制管理從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐情況來(lái)看，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都是大部制管理，他們把機(jī)構(gòu)分成四種類(lèi)型：第一種叫內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，這是專(zhuān)門(mén)行使決策權(quán)的部門(mén)。第二種是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有的叫法定機(jī)構(gòu)，還有的叫“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”，都是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)它不行使決策權(quán)，只是執(zhí)行內(nèi)閣的決策。第三種叫監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)、對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行一些監(jiān)管。第四種叫議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它們內(nèi)閣機(jī)構(gòu)是非常精干的，基本上是三個(gè)三分之一：三分之一管理政治事務(wù)的機(jī)構(gòu)，三分之一管理社會(huì)的機(jī)構(gòu)；三分之一管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)。這樣在它們內(nèi)閣機(jī)構(gòu)下，或者內(nèi)閣機(jī)構(gòu)外面有大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。我們此次的大部制改革，主要是調(diào)整國(guó)務(wù)院的組成部分，使其總數(shù)不要太多，目前我國(guó)由28個(gè)組成部委，但是日本是12個(gè)，美國(guó)是15個(gè)，英國(guó)和德國(guó)都是17個(gè)，最多18個(gè)，沒(méi)有超過(guò)20個(gè)，所以從國(guó)務(wù)院組成部委設(shè)置的整體來(lái)講，我國(guó)數(shù)量還是偏高，我們還有整合部制的空間，所以要集中整合，這種整合和我們追求小政府這個(gè)目標(biāo)是沒(méi)有沖突的。

重在轉(zhuǎn)變政府職能

記者：實(shí)行大部制治理結(jié)構(gòu)，決不是部門(mén)越大越好，更不是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置越少越好。究竟一個(gè)部門(mén)大小的邊界在哪里？

汪玉凱：一個(gè)國(guó)家的政府架構(gòu)及其數(shù)量，從根本上說(shuō)，是與一個(gè)國(guó)家政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中扮演的角色以及所發(fā)揮的功能相聯(lián)系的。一般來(lái)說(shuō)，在政府功能相對(duì)比較強(qiáng)大的國(guó)家，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量要多一些，反之則會(huì)少一些，但絕不是說(shuō)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置越少越好，而是政府規(guī)模要與其承擔(dān)的管理服務(wù)事務(wù)相適應(yīng)。至于一個(gè)大部門(mén)的邊界，從目前世界一些大國(guó)實(shí)行的大部門(mén)制的情況看，其原則是，將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的事項(xiàng)，盡量歸到一部門(mén)管理，避免出現(xiàn)職能交叉重疊等弊端，然后通過(guò)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相對(duì)分離，實(shí)行對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。對(duì)現(xiàn)代政府治理來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)間有效的協(xié)作，是一個(gè)永恒的主題，因?yàn)榭茖W(xué)的分工協(xié)作，是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，也是公共治理必須遵循的準(zhǔn)則。難以想象，一個(gè)不設(shè)部門(mén)的政府，其管理將是一種什么樣的混亂狀態(tài)。

就中國(guó)的實(shí)際狀況來(lái)看，我們是一個(gè)后發(fā)國(guó)家，也是一個(gè)政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)。政府部門(mén)的設(shè)置，要避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部門(mén)林立、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，但絕不是認(rèn)為機(jī)構(gòu)越少越好，部門(mén)越大越好。從國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家的政府規(guī)模與其承擔(dān)的公共事務(wù)職責(zé)相適應(yīng)，并能夠?qū)崿F(xiàn)公共治理的高效，民眾滿(mǎn)意，就是一個(gè)好政府。一味地追求政府規(guī)模小，或者政府部門(mén)設(shè)置越少越好，既不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)。從這個(gè)意義上說(shuō)，十八大提出的“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意”的服務(wù)型政府建設(shè)的理念和內(nèi)涵，與國(guó)際社會(huì)公共治理基本價(jià)值取向是一致的，國(guó)務(wù)院本次出臺(tái)的行政體制改革與職能轉(zhuǎn)變的方案，也體現(xiàn)了這樣的理念。

記者：本輪行政體制改革的內(nèi)涵可以簡(jiǎn)單地概括為“以大部制為外在形式、以轉(zhuǎn)變政府職能為本質(zhì)內(nèi)涵的政府公共治理變革”，那么實(shí)行大部制組織結(jié)構(gòu)的前提條件是什么？

汪玉凱：從未來(lái)發(fā)展的視角看，大部制改革需要確立三個(gè)“前提”：

一是頂層權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置。這實(shí)際上是黨委、政府、人大、政協(xié)四種權(quán)力結(jié)構(gòu)的如何科學(xué)配置問(wèn)題，特別是執(zhí)政黨、政府、人大之間的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題。如果這三者之間的權(quán)力邊界不合理，導(dǎo)致頂層權(quán)力格局有缺陷，光靠政府的大部門(mén)制管理模式是解決不了根本性問(wèn)題的，即使頻繁地進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整、裁剪、合并、重組，也很難理順大的權(quán)力關(guān)系格局。很顯然，在這方面，我們是有很大改革空間的。廣東順德的大部制改革經(jīng)驗(yàn)之所以引起社會(huì)的關(guān)注，實(shí)際上就是探索了一種處于國(guó)家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的下層，如何從整體權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的有效性方面，在黨政統(tǒng)籌方面，進(jìn)行了大膽探索。

二是政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的不必要干預(yù)。這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性在于，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立起來(lái)了，但市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，常常受到過(guò)多的行政干預(yù)，特別在國(guó)有企業(yè)的設(shè)置、經(jīng)營(yíng)等方面尤為突出；同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)組織也初具規(guī)模，但政府在公共治理中，并沒(méi)有發(fā)揮社會(huì)自身的管理功能，而是一味地在強(qiáng)化自身的管理功能。過(guò)度強(qiáng)化政府權(quán)力的結(jié)果，就是政府管了很多不該管、管不了、也管不好的事情，因此，如果不削減政府的權(quán)力，不簡(jiǎn)政放權(quán)，大部制改革幾乎沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性意義。所以理清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力邊界，就成為一個(gè)重要前提。

三是對(duì)政府過(guò)大權(quán)力的實(shí)質(zhì)性削減和下放。大部制改革，必須以轉(zhuǎn)變職能、大力推進(jìn)審批制度改革為前提。這與上面所說(shuō)的政府權(quán)力的邊界是息息相關(guān)的。只有把轉(zhuǎn)變政府職能放在突出位置，理順部門(mén)內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，大刀闊斧地改革、取消不必要的行政許可、行政審批，從根本上約束政府過(guò)多、過(guò)大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限，轉(zhuǎn)變政府職能才有基礎(chǔ)，實(shí)行大部制改革才有意義，否則一輪又一輪的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，真的可能變?yōu)閯诿駛?cái)?shù)恼垓v和不斷重復(fù)的過(guò)場(chǎng)。

按照上述三個(gè)前提，這次出臺(tái)的國(guó)務(wù)院行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變方案，至少在后兩個(gè)前提方面，可以說(shuō)是出了重拳，推出了一系列重大舉措，體現(xiàn)了內(nèi)涵式改革的思路。