汪玉凱 國家行政學院教授

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大家好，非常高興和大家討論深化黨和國家機構改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的話題。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，同意把《深化黨和國家機構改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。十三屆全國人大一次會議審議通過《深化黨和國家機構改革方案》。這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，海內(nèi)外對這輪機構改革給予了高度評價。黨和國家機構大力度調(diào)整改革，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央治國理政的歷史擔當和全面深化改革的深謀遠慮，必將為“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)提供有力制度保障。

我今天圍繞深化黨和國家機構改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和大家交流四個部分的內(nèi)容。第一，改革開放以來黨和國家機構改革的歷史經(jīng)驗；第二，深化黨和國家機構改革的現(xiàn)實意義和內(nèi)在邏輯；第三，深化黨和國家機構改革的總體思路與重點領域；第四，深化黨和國家機構改革的實施策略及難點分析。

一、改革開放以來黨和國家機構改革的歷史經(jīng)驗

（一）改革開放以來我國機構改革的歷程

從改革開放以后，我國經(jīng)歷過多次機構改革，分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，當前是第八輪機構改革。此前七輪機構改革，我把它們劃分成三個階段。

第一階段（1982年-1992年），沖破計劃經(jīng)濟政府管理模式。在這一階段我國經(jīng)歷過兩次機構改革，第一次是1982年，第二次是1988年。

1982年是改革開放后的第一次機構改革，這次改革尚不構成內(nèi)涵式改革，而是屬于外延式的改革。這次改革的背景是，當時政府機構設置太多、人員臃腫。從1978年到1982年，國務院有100個部門，人員編制超過5萬人，一個部委的副部長最多能達到二十多位。應該說，當時我國還是按照計劃經(jīng)濟的思維來思考國家治理的。當時國家領導人鄧小平同志便認為，機構臃腫、機構林立、人浮于事、效率低下的問題比較突出。1982年1月，鄧小平同志在談到機構改革時指出，“精簡機構是一場革命”。經(jīng)過這次改革，砍掉了39個機構，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構裁并調(diào)整為61個，編制減為3萬多名。

1988年這次改革就有所不同了，因為在1984年我國作出了城市經(jīng)濟體制改革決定，中心環(huán)節(jié)就是增強企業(yè)活力，基本原則就是政企分開。在此之前，政府像是一個企業(yè)，企業(yè)則像是政府的一個車間。彼時市場化體制雖未建立，但市場化的導向已經(jīng)形成。此次改革的思路是，企業(yè)要輕裝上陣，政府則是要做好公共服務。政企分開倒逼政府重新思考政府職能的定位，既然政府和企業(yè)是兩種不同的機構，政府就要干政府的事，企業(yè)就要干企業(yè)的事，由政企分開就演繹出“轉變政府職能”的改革目標。這次改革雖然機構調(diào)整力度不像1982年的大，但是提出的“轉變政府職能”的改革目標，成為了歷次機構改革的核心目標之一。

第二階段（1993年-2002年），建立適應市場經(jīng)濟政府管理架構。在這一階段我國經(jīng)歷過兩次機構改革，第一次是1993年，第二次是1998年。

1992年當時已正式告別中央領導崗位的鄧小平同志，先后赴武昌、深圳、珠海和上海視察，沿途發(fā)表了重要談話，在我看來要點內(nèi)容是四句話。

第一句話，基本路線要管一百年，動搖不得；第二句話，計劃和市場都是經(jīng)濟手段，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別。資本主義可以有計劃，社會主義也可以有市場。就是這句話，打破了原來認為的計劃等于社會主義、市場等于資本主義的窠臼。鄧小平同志南方談話出來以后，一下把這種思維藩籬打開了，原來計劃和市場不決定一個國家的政治制度，它僅僅是發(fā)展經(jīng)濟的手段而已。第三句話，不改革開放，只能是死路一條。誰不改革，誰就下臺。第四句話，中國要警惕右，但主要是防“左”。

應該說1992年鄧小平同志視察南方談話，對后來中國改革開放再上臺階起到了非常重要的影響作用。在南方談話之后，同年召開了黨的十四次代表大會，確定了經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。

1993年機構改革的主要任務是，針對1992年黨的十四大確立的市場經(jīng)濟體制改革目標，建立相應的政府管理架構。

1998年的機構改革是歷史上改革力度較大的一次?；仡櫳弦惠?，從1992年黨的十四大確立建立市場經(jīng)濟體制，到1993年很快完成政府經(jīng)濟體制改革，改革力度整體而言是非常小的，原因在于，彼時社會主義市場經(jīng)濟體制剛剛確立，還缺乏實踐的過程。待實踐幾年后，政府不適應市場經(jīng)濟的問題逐漸暴露出來，包括財稅、金融、外貿(mào)等方面的原有體制，都成了市場經(jīng)濟的“攔路虎”，這就催生了1998年的這次改革。這次改革將很多機構進行了合并，也是歷次機構改革中人員精簡力度最大的一次，國務院組成部門由40個精簡為29個，改革后行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了接近一半。這次改革對由計劃經(jīng)濟政府轉向市場經(jīng)濟政府，進而建立適應市場經(jīng)濟型政府起到了關鍵性作用。

第三階段（2003年-2017年），深化機構改革、探索“大部制改革”思路。在這一階段我國經(jīng)歷過三次機構改革，第一次是2003年，第二次是2008年，第三次是2013年。

2003年的改革相對屬于微調(diào)，政府機構總體格局保持相對穩(wěn)定。這次改革是在我國加入世貿(mào)組織的大背景下進行的，彼時主要是把外經(jīng)貿(mào)部撤銷，組建了商務部。

2008年的改革力度又變得比較大。從1998年到2008年，政府經(jīng)過十年的運行，機構依然非常多，當時學界便提出了“大部制改革”，用大部制思維推動機構改革、行政改革。經(jīng)過本次調(diào)整，國務院正部級機構減少4個，國務院組成部門變成27個。可以看到，典型的大部制已經(jīng)開始初步成型，如將國家郵政局、國家民航總局均納入交通運輸部。

從1982年到2008年，都是以行政系統(tǒng)改革為主，沒有太多涉及政府機構之外的領域。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在此之前，市場在資源配置中的作用被定性為“基礎性作用”。

這次改革機構整合的力度不大，主要是鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。改革側重點放在“放管服”改革，即簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務，主要是減少政府對市場干預，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一個主要體現(xiàn)就是行政審批許可大規(guī)模減少，五年下來國務院總計減少900多項行政審批許可。

2018年全國兩會政府工作報告對這五年的“放管服”改革作了比較細致總結，比如從成績上看，成績是比較顯著的，“五年來，國務院部門行政審批事項削減44%”“中央政府層面核準的企業(yè)投資項目減少90%”“非行政許可審批徹底終結”“職業(yè)資格許可和認定大幅減少”，行政審批中介服務事項也大幅度減少，政府工作報告指出，“行政審批中介服務事項壓減74%”。企業(yè)注冊、企業(yè)在政府辦事的便利度節(jié)約了1/3時間。

政府定價項目在這五年內(nèi)，“中央政府定價項目縮減80%，地方政府定價項目縮減50%以上”。大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，全國現(xiàn)在有2400多個縣以上的政務服務中心，應該說和互聯(lián)網(wǎng)緊密結合以后創(chuàng)造出很多新型服務模式。比如，在結構上全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管，也包括“放寬非公有制經(jīng)濟市場準入”“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”“完善產(chǎn)權保護制度”“全面推行財政預決算公開”等，這些都體現(xiàn)這五年政府機構改革是一種內(nèi)涵式改革的特征。

與此同時，一些基于大部制思維的機構進一步整合。比如，2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，鐵路的管理職能又被納入交通運輸部，至此“大交通”的格局基本成型。

（二）改革開放以來我國機構改革的經(jīng)驗

回顧這40年的政府機構改革，在經(jīng)過七次改革以后，我國政府已經(jīng)由計劃經(jīng)濟型政府形態(tài)大體轉向了市場經(jīng)濟型政府形態(tài)。今天，我國政府不管是管理理念、政府結構、政府運轉、管理手段方式，與40年以前計劃經(jīng)濟時候相比，已經(jīng)不可同日而語了。