汪玉凱 國家行政學(xué)院教授

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大家好，非常高興和大家討論深化黨和國家機構(gòu)改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的話題。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，同意把《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。十三屆全國人大一次會議審議通過《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，海內(nèi)外對這輪機構(gòu)改革給予了高度評價。黨和國家機構(gòu)大力度調(diào)整改革，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的歷史擔(dān)當和全面深化改革的深謀遠慮，必將為“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)提供有力制度保障。

我今天圍繞深化黨和國家機構(gòu)改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和大家交流四個部分的內(nèi)容。第一，改革開放以來黨和國家機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗；第二，深化黨和國家機構(gòu)改革的現(xiàn)實意義和內(nèi)在邏輯；第三，深化黨和國家機構(gòu)改革的總體思路與重點領(lǐng)域；第四，深化黨和國家機構(gòu)改革的實施策略及難點分析。

一、改革開放以來黨和國家機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗

（一）改革開放以來我國機構(gòu)改革的歷程

從改革開放以后，我國經(jīng)歷過多次機構(gòu)改革，分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，當前是第八輪機構(gòu)改革。此前七輪機構(gòu)改革，我把它們劃分成三個階段。

第一階段（1982年-1992年），沖破計劃經(jīng)濟政府管理模式。在這一階段我國經(jīng)歷過兩次機構(gòu)改革，第一次是1982年，第二次是1988年。

1982年是改革開放后的第一次機構(gòu)改革，這次改革尚不構(gòu)成內(nèi)涵式改革，而是屬于外延式的改革。這次改革的背景是，當時政府機構(gòu)設(shè)置太多、人員臃腫。從1978年到1982年，國務(wù)院有100個部門，人員編制超過5萬人，一個部委的副部長最多能達到二十多位。應(yīng)該說，當時我國還是按照計劃經(jīng)濟的思維來思考國家治理的。當時國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平同志便認為，機構(gòu)臃腫、機構(gòu)林立、人浮于事、效率低下的問題比較突出。1982年1月，鄧小平同志在談到機構(gòu)改革時指出，“精簡機構(gòu)是一場革命”。經(jīng)過這次改革，砍掉了39個機構(gòu)，國務(wù)院所屬部委、直屬機構(gòu)和辦公機構(gòu)裁并調(diào)整為61個，編制減為3萬多名。

1988年這次改革就有所不同了，因為在1984年我國作出了城市經(jīng)濟體制改革決定，中心環(huán)節(jié)就是增強企業(yè)活力，基本原則就是政企分開。在此之前，政府像是一個企業(yè)，企業(yè)則像是政府的一個車間。彼時市場化體制雖未建立，但市場化的導(dǎo)向已經(jīng)形成。此次改革的思路是，企業(yè)要輕裝上陣，政府則是要做好公共服務(wù)。政企分開倒逼政府重新思考政府職能的定位，既然政府和企業(yè)是兩種不同的機構(gòu)，政府就要干政府的事，企業(yè)就要干企業(yè)的事，由政企分開就演繹出“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標。這次改革雖然機構(gòu)調(diào)整力度不像1982年的大，但是提出的“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標，成為了歷次機構(gòu)改革的核心目標之一。

第二階段（1993年-2002年），建立適應(yīng)市場經(jīng)濟政府管理架構(gòu)。在這一階段我國經(jīng)歷過兩次機構(gòu)改革，第一次是1993年，第二次是1998年。

1992年當時已正式告別中央領(lǐng)導(dǎo)崗位的鄧小平同志，先后赴武昌、深圳、珠海和上海視察，沿途發(fā)表了重要談話，在我看來要點內(nèi)容是四句話。

第一句話，基本路線要管一百年，動搖不得；第二句話，計劃和市場都是經(jīng)濟手段，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。資本主義可以有計劃，社會主義也可以有市場。就是這句話，打破了原來認為的計劃等于社會主義、市場等于資本主義的窠臼。鄧小平同志南方談話出來以后，一下把這種思維藩籬打開了，原來計劃和市場不決定一個國家的政治制度，它僅僅是發(fā)展經(jīng)濟的手段而已。第三句話，不改革開放，只能是死路一條。誰不改革，誰就下臺。第四句話，中國要警惕右，但主要是防“左”。

應(yīng)該說1992年鄧小平同志視察南方談話，對后來中國改革開放再上臺階起到了非常重要的影響作用。在南方談話之后，同年召開了黨的十四次代表大會，確定了經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。

1993年機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，針對1992年黨的十四大確立的市場經(jīng)濟體制改革目標，建立相應(yīng)的政府管理架構(gòu)。

1998年的機構(gòu)改革是歷史上改革力度較大的一次?；仡櫳弦惠啠瑥?992年黨的十四大確立建立市場經(jīng)濟體制，到1993年很快完成政府經(jīng)濟體制改革，改革力度整體而言是非常小的，原因在于，彼時社會主義市場經(jīng)濟體制剛剛確立，還缺乏實踐的過程。待實踐幾年后，政府不適應(yīng)市場經(jīng)濟的問題逐漸暴露出來，包括財稅、金融、外貿(mào)等方面的原有體制，都成了市場經(jīng)濟的“攔路虎”，這就催生了1998年的這次改革。這次改革將很多機構(gòu)進行了合并，也是歷次機構(gòu)改革中人員精簡力度最大的一次，國務(wù)院組成部門由40個精簡為29個，改革后行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了接近一半。這次改革對由計劃經(jīng)濟政府轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟政府，進而建立適應(yīng)市場經(jīng)濟型政府起到了關(guān)鍵性作用。

第三階段（2003年-2017年），深化機構(gòu)改革、探索“大部制改革”思路。在這一階段我國經(jīng)歷過三次機構(gòu)改革，第一次是2003年，第二次是2008年，第三次是2013年。

2003年的改革相對屬于微調(diào)，政府機構(gòu)總體格局保持相對穩(wěn)定。這次改革是在我國加入世貿(mào)組織的大背景下進行的，彼時主要是把外經(jīng)貿(mào)部撤銷，組建了商務(wù)部。

2008年的改革力度又變得比較大。從1998年到2008年，政府經(jīng)過十年的運行，機構(gòu)依然非常多，當時學(xué)界便提出了“大部制改革”，用大部制思維推動機構(gòu)改革、行政改革。經(jīng)過本次調(diào)整，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個，國務(wù)院組成部門變成27個?？梢钥吹?，典型的大部制已經(jīng)開始初步成型，如將國家郵政局、國家民航總局均納入交通運輸部。

從1982年到2008年，都是以行政系統(tǒng)改革為主，沒有太多涉及政府機構(gòu)之外的領(lǐng)域。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在此之前，市場在資源配置中的作用被定性為“基礎(chǔ)性作用”。

這次改革機構(gòu)整合的力度不大，主要是鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。改革側(cè)重點放在“放管服”改革，即簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，主要是減少政府對市場干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一個主要體現(xiàn)就是行政審批許可大規(guī)模減少，五年下來國務(wù)院總計減少900多項行政審批許可。

2018年全國兩會政府工作報告對這五年的“放管服”改革作了比較細致總結(jié)，比如從成績上看，成績是比較顯著的，“五年來，國務(wù)院部門行政審批事項削減44%”“中央政府層面核準的企業(yè)投資項目減少90%”“非行政許可審批徹底終結(jié)”“職業(yè)資格許可和認定大幅減少”，行政審批中介服務(wù)事項也大幅度減少，政府工作報告指出，“行政審批中介服務(wù)事項壓減74%”。企業(yè)注冊、企業(yè)在政府辦事的便利度節(jié)約了1/3時間。

政府定價項目在這五年內(nèi)，“中央政府定價項目縮減80%，地方政府定價項目縮減50%以上”。大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，全國現(xiàn)在有2400多個縣以上的政務(wù)服務(wù)中心，應(yīng)該說和互聯(lián)網(wǎng)緊密結(jié)合以后創(chuàng)造出很多新型服務(wù)模式。比如，在結(jié)構(gòu)上全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管，也包括“放寬非公有制經(jīng)濟市場準入”“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”“全面推行財政預(yù)決算公開”等，這些都體現(xiàn)這五年政府機構(gòu)改革是一種內(nèi)涵式改革的特征。

與此同時，一些基于大部制思維的機構(gòu)進一步整合。比如，2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，鐵路的管理職能又被納入交通運輸部，至此“大交通”的格局基本成型。

（二）改革開放以來我國機構(gòu)改革的經(jīng)驗

回顧這40年的政府機構(gòu)改革，在經(jīng)過七次改革以后，我國政府已經(jīng)由計劃經(jīng)濟型政府形態(tài)大體轉(zhuǎn)向了市場經(jīng)濟型政府形態(tài)。今天，我國政府不管是管理理念、政府結(jié)構(gòu)、政府運轉(zhuǎn)、管理手段方式，與40年以前計劃經(jīng)濟時候相比，已經(jīng)不可同日而語了。