改革開放以來,為適應(yīng)黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和各方面工作不斷深入的需要,黨和國家機構(gòu)改革不斷推進,構(gòu)成40年改革開放偉大實踐的重要內(nèi)容。[課件][文稿][完整報告]
習(xí)近平同志指出,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須完整理解和把握全面深化改革的總目標。全面深化改革是立足國家整體利益、根本利益、長遠利益進行部署的。對黨和人民事業(yè)有利的,對最廣大人民有利的,對實現(xiàn)黨和國家興旺發(fā)達、長治久安有利的,該改的就要堅定不移改,這才是對歷史負責(zé)、對人民負責(zé)、對國家和民族負責(zé)。[課件][文稿][完整報告]
深化黨和國家機構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職責(zé)是關(guān)鍵。要在改職責(zé)上出硬招,不光是改頭換面,還要脫胎換骨,切實解決多頭分散、條塊分割、下改上不改、上推下不動的問題,確保黨中央令行禁止。在宏觀管理、市場監(jiān)管、教育文化、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理、退役軍人服務(wù)、移民管理服務(wù)、綜合執(zhí)法等人民群眾普遍關(guān)心的領(lǐng)域,重點攻堅、抓好落實。[課件][文稿][完整報告]
全面深化改革進入了一個新階段,新階段有新特點:改革將進一步觸及深層次利益格局的調(diào)整和制度體系的變革,改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出。面對新階段的特點,改革工作如何開展?[課件][文稿][完整報告]
中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。深化黨中央機構(gòu)改革,要著眼于健全加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度,優(yōu)化黨的組織機構(gòu),建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制,更好發(fā)揮黨的職能部門作用,推進職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公,優(yōu)化部門職責(zé),提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力,確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋,確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。[課件][文稿][完整報告]
黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是我們黨治國理政的重要保障。黨中央歷來高度重視黨和國家機構(gòu)建設(shè)和改革。我們要統(tǒng)籌安排深化黨和國家機構(gòu)改革和各領(lǐng)域改革,既要通過機構(gòu)改革推進各領(lǐng)域改革,又要在深化各領(lǐng)域改革中優(yōu)化機構(gòu)職責(zé)配置,確保各項改革任務(wù)責(zé)任明確、協(xié)同推進。[課件][文稿][完整報告]
著眼全面落實黨對人民解放軍和其他武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo),貫徹落實黨中央關(guān)于調(diào)整武警部隊領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定,按照軍是軍、警是警、民是民原則,將列武警部隊序列、國務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役力量全部退出武警,將國家海洋局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊,將武警部隊擔(dān)負民事屬性任務(wù)的黃金、森林、水電部隊整體移交國家相關(guān)職能部門并改編為非現(xiàn)役專業(yè)隊伍,同時撤收武警部隊海關(guān)執(zhí)勤兵力,徹底理順武警部隊領(lǐng)導(dǎo)管理和指揮使用關(guān)系。[課件][文稿][完整報告]
汪玉凱 國家行政學(xué)院教授
大家好,非常高興和大家討論深化黨和國家機構(gòu)改革,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的話題。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,同意把《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。十三屆全國人大一次會議審議通過《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革,海內(nèi)外對這輪機構(gòu)改革給予了高度評價。黨和國家機構(gòu)大力度調(diào)整改革,充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政的歷史擔(dān)當和全面深化改革的深謀遠慮,必將為“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)提供有力制度保障。
我今天圍繞深化黨和國家機構(gòu)改革,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和大家交流四個部分的內(nèi)容。第一,改革開放以來黨和國家機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗;第二,深化黨和國家機構(gòu)改革的現(xiàn)實意義和內(nèi)在邏輯;第三,深化黨和國家機構(gòu)改革的總體思路與重點領(lǐng)域;第四,深化黨和國家機構(gòu)改革的實施策略及難點分析。
一、改革開放以來黨和國家機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗
(一)改革開放以來我國機構(gòu)改革的歷程
從改革開放以后,我國經(jīng)歷過多次機構(gòu)改革,分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年,當前是第八輪機構(gòu)改革。此前七輪機構(gòu)改革,我把它們劃分成三個階段。
第一階段(1982年-1992年),沖破計劃經(jīng)濟政府管理模式。在這一階段我國經(jīng)歷過兩次機構(gòu)改革,第一次是1982年,第二次是1988年。
1982年是改革開放后的第一次機構(gòu)改革,這次改革尚不構(gòu)成內(nèi)涵式改革,而是屬于外延式的改革。這次改革的背景是,當時政府機構(gòu)設(shè)置太多、人員臃腫。從1978年到1982年,國務(wù)院有100個部門,人員編制超過5萬人,一個部委的副部長最多能達到二十多位。應(yīng)該說,當時我國還是按照計劃經(jīng)濟的思維來思考國家治理的。當時國家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平同志便認為,機構(gòu)臃腫、機構(gòu)林立、人浮于事、效率低下的問題比較突出。1982年1月,鄧小平同志在談到機構(gòu)改革時指出,“精簡機構(gòu)是一場革命”。經(jīng)過這次改革,砍掉了39個機構(gòu),國務(wù)院所屬部委、直屬機構(gòu)和辦公機構(gòu)裁并調(diào)整為61個,編制減為3萬多名。
1988年這次改革就有所不同了,因為在1984年我國作出了城市經(jīng)濟體制改革決定,中心環(huán)節(jié)就是增強企業(yè)活力,基本原則就是政企分開。在此之前,政府像是一個企業(yè),企業(yè)則像是政府的一個車間。彼時市場化體制雖未建立,但市場化的導(dǎo)向已經(jīng)形成。此次改革的思路是,企業(yè)要輕裝上陣,政府則是要做好公共服務(wù)。政企分開倒逼政府重新思考政府職能的定位,既然政府和企業(yè)是兩種不同的機構(gòu),政府就要干政府的事,企業(yè)就要干企業(yè)的事,由政企分開就演繹出“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標。這次改革雖然機構(gòu)調(diào)整力度不像1982年的大,但是提出的“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標,成為了歷次機構(gòu)改革的核心目標之一。
第二階段(1993年-2002年),建立適應(yīng)市場經(jīng)濟政府管理架構(gòu)。在這一階段我國經(jīng)歷過兩次機構(gòu)改革,第一次是1993年,第二次是1998年。
1992年當時已正式告別中央領(lǐng)導(dǎo)崗位的鄧小平同志,先后赴武昌、深圳、珠海和上海視察,沿途發(fā)表了重要談話,在我看來要點內(nèi)容是四句話。
第一句話,基本路線要管一百年,動搖不得;第二句話,計劃和市場都是經(jīng)濟手段,不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。資本主義可以有計劃,社會主義也可以有市場。就是這句話,打破了原來認為的計劃等于社會主義、市場等于資本主義的窠臼。鄧小平同志南方談話出來以后,一下把這種思維藩籬打開了,原來計劃和市場不決定一個國家的政治制度,它僅僅是發(fā)展經(jīng)濟的手段而已。第三句話,不改革開放,只能是死路一條。誰不改革,誰就下臺。第四句話,中國要警惕右,但主要是防“左”。
應(yīng)該說1992年鄧小平同志視察南方談話,對后來中國改革開放再上臺階起到了非常重要的影響作用。在南方談話之后,同年召開了黨的十四次代表大會,確定了經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。
1993年機構(gòu)改革的主要任務(wù)是,針對1992年黨的十四大確立的市場經(jīng)濟體制改革目標,建立相應(yīng)的政府管理架構(gòu)。
1998年的機構(gòu)改革是歷史上改革力度較大的一次?;仡櫳弦惠啠瑥?992年黨的十四大確立建立市場經(jīng)濟體制,到1993年很快完成政府經(jīng)濟體制改革,改革力度整體而言是非常小的,原因在于,彼時社會主義市場經(jīng)濟體制剛剛確立,還缺乏實踐的過程。待實踐幾年后,政府不適應(yīng)市場經(jīng)濟的問題逐漸暴露出來,包括財稅、金融、外貿(mào)等方面的原有體制,都成了市場經(jīng)濟的“攔路虎”,這就催生了1998年的這次改革。這次改革將很多機構(gòu)進行了合并,也是歷次機構(gòu)改革中人員精簡力度最大的一次,國務(wù)院組成部門由40個精簡為29個,改革后行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名,精簡了接近一半。這次改革對由計劃經(jīng)濟政府轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟政府,進而建立適應(yīng)市場經(jīng)濟型政府起到了關(guān)鍵性作用。
第三階段(2003年-2017年),深化機構(gòu)改革、探索“大部制改革”思路。在這一階段我國經(jīng)歷過三次機構(gòu)改革,第一次是2003年,第二次是2008年,第三次是2013年。
2003年的改革相對屬于微調(diào),政府機構(gòu)總體格局保持相對穩(wěn)定。這次改革是在我國加入世貿(mào)組織的大背景下進行的,彼時主要是把外經(jīng)貿(mào)部撤銷,組建了商務(wù)部。
2008年的改革力度又變得比較大。從1998年到2008年,政府經(jīng)過十年的運行,機構(gòu)依然非常多,當時學(xué)界便提出了“大部制改革”,用大部制思維推動機構(gòu)改革、行政改革。經(jīng)過本次調(diào)整,國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個,國務(wù)院組成部門變成27個??梢钥吹?,典型的大部制已經(jīng)開始初步成型,如將國家郵政局、國家民航總局均納入交通運輸部。
從1982年到2008年,都是以行政系統(tǒng)改革為主,沒有太多涉及政府機構(gòu)之外的領(lǐng)域。
2013年11月12日,黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出,經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點,其核心問題是如何處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在此之前,市場在資源配置中的作用被定性為“基礎(chǔ)性作用”。
這次改革機構(gòu)整合的力度不大,主要是鐵路政企分開,整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。改革側(cè)重點放在“放管服”改革,即簡政放權(quán),放管結(jié)合,優(yōu)化服務(wù),主要是減少政府對市場干預(yù),發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一個主要體現(xiàn)就是行政審批許可大規(guī)模減少,五年下來國務(wù)院總計減少900多項行政審批許可。
2018年全國兩會政府工作報告對這五年的“放管服”改革作了比較細致總結(jié),比如從成績上看,成績是比較顯著的,“五年來,國務(wù)院部門行政審批事項削減44%”“中央政府層面核準的企業(yè)投資項目減少90%”“非行政許可審批徹底終結(jié)”“職業(yè)資格許可和認定大幅減少”,行政審批中介服務(wù)事項也大幅度減少,政府工作報告指出,“行政審批中介服務(wù)事項壓減74%”。企業(yè)注冊、企業(yè)在政府辦事的便利度節(jié)約了1/3時間。
政府定價項目在這五年內(nèi),“中央政府定價項目縮減80%,地方政府定價項目縮減50%以上”。大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,全國現(xiàn)在有2400多個縣以上的政務(wù)服務(wù)中心,應(yīng)該說和互聯(lián)網(wǎng)緊密結(jié)合以后創(chuàng)造出很多新型服務(wù)模式。比如,在結(jié)構(gòu)上全面實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管,也包括“放寬非公有制經(jīng)濟市場準入”“建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”“全面推行財政預(yù)決算公開”等,這些都體現(xiàn)這五年政府機構(gòu)改革是一種內(nèi)涵式改革的特征。
與此同時,一些基于大部制思維的機構(gòu)進一步整合。比如,2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開,鐵路的管理職能又被納入交通運輸部,至此“大交通”的格局基本成型。
(二)改革開放以來我國機構(gòu)改革的經(jīng)驗
回顧這40年的政府機構(gòu)改革,在經(jīng)過七次改革以后,我國政府已經(jīng)由計劃經(jīng)濟型政府形態(tài)大體轉(zhuǎn)向了市場經(jīng)濟型政府形態(tài)。今天,我國政府不管是管理理念、政府結(jié)構(gòu)、政府運轉(zhuǎn)、管理手段方式,與40年以前計劃經(jīng)濟時候相比,已經(jīng)不可同日而語了。
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