汪玉凱 國(guó)家行政學(xué)院教授

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大家好，非常高興和大家討論深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的話題。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，同意把《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的部分內(nèi)容按照法定程序提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，海內(nèi)外對(duì)這輪機(jī)構(gòu)改革給予了高度評(píng)價(jià)。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)大力度調(diào)整改革，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政的歷史擔(dān)當(dāng)和全面深化改革的深謀遠(yuǎn)慮，必將為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)提供有力制度保障。

我今天圍繞深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和大家交流四個(gè)部分的內(nèi)容。第一，改革開放以來黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)；第二，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)意義和內(nèi)在邏輯；第三，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的總體思路與重點(diǎn)領(lǐng)域；第四，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施策略及難點(diǎn)分析。

一、改革開放以來黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）改革開放以來我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的歷程

從改革開放以后，我國(guó)經(jīng)歷過多次機(jī)構(gòu)改革，分別發(fā)生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，當(dāng)前是第八輪機(jī)構(gòu)改革。此前七輪機(jī)構(gòu)改革，我把它們劃分成三個(gè)階段。

第一階段（1982年-1992年），沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府管理模式。在這一階段我國(guó)經(jīng)歷過兩次機(jī)構(gòu)改革，第一次是1982年，第二次是1988年。

1982年是改革開放后的第一次機(jī)構(gòu)改革，這次改革尚不構(gòu)成內(nèi)涵式改革，而是屬于外延式的改革。這次改革的背景是，當(dāng)時(shí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置太多、人員臃腫。從1978年到1982年，國(guó)務(wù)院有100個(gè)部門，人員編制超過5萬(wàn)人，一個(gè)部委的副部長(zhǎng)最多能達(dá)到二十多位。應(yīng)該說，當(dāng)時(shí)我國(guó)還是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維來思考國(guó)家治理的。當(dāng)時(shí)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平同志便認(rèn)為，機(jī)構(gòu)臃腫、機(jī)構(gòu)林立、人浮于事、效率低下的問題比較突出。1982年1月，鄧小平同志在談到機(jī)構(gòu)改革時(shí)指出，“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”。經(jīng)過這次改革，砍掉了39個(gè)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院所屬部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)裁并調(diào)整為61個(gè)，編制減為3萬(wàn)多名。

1988年這次改革就有所不同了，因?yàn)樵?984年我國(guó)作出了城市經(jīng)濟(jì)體制改革決定，中心環(huán)節(jié)就是增強(qiáng)企業(yè)活力，基本原則就是政企分開。在此之前，政府像是一個(gè)企業(yè)，企業(yè)則像是政府的一個(gè)車間。彼時(shí)市場(chǎng)化體制雖未建立，但市場(chǎng)化的導(dǎo)向已經(jīng)形成。此次改革的思路是，企業(yè)要輕裝上陣，政府則是要做好公共服務(wù)。政企分開倒逼政府重新思考政府職能的定位，既然政府和企業(yè)是兩種不同的機(jī)構(gòu)，政府就要干政府的事，企業(yè)就要干企業(yè)的事，由政企分開就演繹出“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標(biāo)。這次改革雖然機(jī)構(gòu)調(diào)整力度不像1982年的大，但是提出的“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標(biāo)，成為了歷次機(jī)構(gòu)改革的核心目標(biāo)之一。

第二階段（1993年-2002年），建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府管理架構(gòu)。在這一階段我國(guó)經(jīng)歷過兩次機(jī)構(gòu)改革，第一次是1993年，第二次是1998年。

1992年當(dāng)時(shí)已正式告別中央領(lǐng)導(dǎo)崗位的鄧小平同志，先后赴武昌、深圳、珠海和上海視察，沿途發(fā)表了重要談話，在我看來要點(diǎn)內(nèi)容是四句話。

第一句話，基本路線要管一百年，動(dòng)搖不得；第二句話，計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。資本主義可以有計(jì)劃，社會(huì)主義也可以有市場(chǎng)。就是這句話，打破了原來認(rèn)為的計(jì)劃等于社會(huì)主義、市場(chǎng)等于資本主義的窠臼。鄧小平同志南方談話出來以后，一下把這種思維藩籬打開了，原來計(jì)劃和市場(chǎng)不決定一個(gè)國(guó)家的政治制度，它僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段而已。第三句話，不改革開放，只能是死路一條。誰(shuí)不改革，誰(shuí)就下臺(tái)。第四句話，中國(guó)要警惕右，但主要是防“左”。

應(yīng)該說1992年鄧小平同志視察南方談話，對(duì)后來中國(guó)改革開放再上臺(tái)階起到了非常重要的影響作用。在南方談話之后，同年召開了黨的十四次代表大會(huì)，確定了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

1993年機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是，針對(duì)1992年黨的十四大確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，建立相應(yīng)的政府管理架構(gòu)。

1998年的機(jī)構(gòu)改革是歷史上改革力度較大的一次?；仡櫳弦惠?，從1992年黨的十四大確立建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，到1993年很快完成政府經(jīng)濟(jì)體制改革，改革力度整體而言是非常小的，原因在于，彼時(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛確立，還缺乏實(shí)踐的過程。待實(shí)踐幾年后，政府不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問題逐漸暴露出來，包括財(cái)稅、金融、外貿(mào)等方面的原有體制，都成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“攔路虎”，這就催生了1998年的這次改革。這次改革將很多機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并，也是歷次機(jī)構(gòu)改革中人員精簡(jiǎn)力度最大的一次，國(guó)務(wù)院組成部門由40個(gè)精簡(jiǎn)為29個(gè)，改革后行政編制由原來的3.23萬(wàn)名減至1.67萬(wàn)名，精簡(jiǎn)了接近一半。這次改革對(duì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政府，進(jìn)而建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政府起到了關(guān)鍵性作用。

第三階段（2003年-2017年），深化機(jī)構(gòu)改革、探索“大部制改革”思路。在這一階段我國(guó)經(jīng)歷過三次機(jī)構(gòu)改革，第一次是2003年，第二次是2008年，第三次是2013年。

2003年的改革相對(duì)屬于微調(diào)，政府機(jī)構(gòu)總體格局保持相對(duì)穩(wěn)定。這次改革是在我國(guó)加入世貿(mào)組織的大背景下進(jìn)行的，彼時(shí)主要是把外經(jīng)貿(mào)部撤銷，組建了商務(wù)部。

2008年的改革力度又變得比較大。從1998年到2008年，政府經(jīng)過十年的運(yùn)行，機(jī)構(gòu)依然非常多，當(dāng)時(shí)學(xué)界便提出了“大部制改革”，用大部制思維推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革、行政改革。經(jīng)過本次調(diào)整，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部門變成27個(gè)?？梢钥吹剑湫偷拇蟛恐埔呀?jīng)開始初步成型，如將國(guó)家郵政局、國(guó)家民航總局均納入交通運(yùn)輸部。

從1982年到2008年，都是以行政系統(tǒng)改革為主，沒有太多涉及政府機(jī)構(gòu)之外的領(lǐng)域。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，其核心問題是如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在此之前，市場(chǎng)在資源配置中的作用被定性為“基礎(chǔ)性作用”。

這次改革機(jī)構(gòu)整合的力度不大，主要是鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。改革側(cè)重點(diǎn)放在“放管服”改革，即簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，主要是減少政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。一個(gè)主要體現(xiàn)就是行政審批許可大規(guī)模減少，五年下來國(guó)務(wù)院總計(jì)減少900多項(xiàng)行政審批許可。

2018年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告對(duì)這五年的“放管服”改革作了比較細(xì)致總結(jié)，比如從成績(jī)上看，成績(jī)是比較顯著的，“五年來，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)削減44%”“中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少90%”“非行政許可審批徹底終結(jié)”“職業(yè)資格許可和認(rèn)定大幅減少”，行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)也大幅度減少，政府工作報(bào)告指出，“行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)壓減74%”。企業(yè)注冊(cè)、企業(yè)在政府辦事的便利度節(jié)約了1/3時(shí)間。

政府定價(jià)項(xiàng)目在這五年內(nèi)，“中央政府定價(jià)項(xiàng)目縮減80%，地方政府定價(jià)項(xiàng)目縮減50%以上”。大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，全國(guó)現(xiàn)在有2400多個(gè)縣以上的政務(wù)服務(wù)中心，應(yīng)該說和互聯(lián)網(wǎng)緊密結(jié)合以后創(chuàng)造出很多新型服務(wù)模式。比如，在結(jié)構(gòu)上全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，也包括“放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入”“建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”“全面推行財(cái)政預(yù)決算公開”等，這些都體現(xiàn)這五年政府機(jī)構(gòu)改革是一種內(nèi)涵式改革的特征。

與此同時(shí)，一些基于大部制思維的機(jī)構(gòu)進(jìn)一步整合。比如，2013年鐵路系統(tǒng)實(shí)行政企分開，鐵路的管理職能又被納入交通運(yùn)輸部，至此“大交通”的格局基本成型。

（二）改革開放以來我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)

回顧這40年的政府機(jī)構(gòu)改革，在經(jīng)過七次改革以后，我國(guó)政府已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型政府形態(tài)大體轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政府形態(tài)。今天，我國(guó)政府不管是管理理念、政府結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)轉(zhuǎn)、管理手段方式，與40年以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)候相比，已經(jīng)不可同日而語(yǔ)了。