編者按:大部制即為大部門體制。按照業(yè)內(nèi)專家的提法,是為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào),按政府綜合管理職能合并政府部門,組成超級大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍,把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄,從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,以提高行政效率,降低行政成本。
2013年3月10日公布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,標(biāo)志著改革開放以來我國第七次政府機(jī)構(gòu)改革拉開了大幕。新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革,很好地貫徹了黨的十八屆二中全會的精神,體現(xiàn)了“黨的十八大關(guān)于建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求,以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?,繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能,穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”。中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱就大部制改革的相關(guān)問題接受了理論網(wǎng)記者的采訪。
采取漸進(jìn)式改革策略
記者:西方國家大部制改革基本上都以漸進(jìn)穩(wěn)妥為取向,“英國——切香腸式”,“法國——零敲碎打式”,“美國——漸變整合式”,中國是否也要借鑒西方經(jīng)驗(yàn),采取穩(wěn)步推進(jìn)的策略?
汪玉凱:在改革的推進(jìn)策略方面,本輪大部制改革體現(xiàn)出穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn)的策略。推進(jìn)行政體制改革,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展不斷調(diào)整上層建筑的過程,不可能畢其功于一役,需要不斷探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積累共識?!?/p>
在大部制改革中,要認(rèn)真研究和審慎選擇改革策略。最忌諱的就是零敲碎打式地頻繁折騰,要在充分準(zhǔn)備、達(dá)成普遍共識的基礎(chǔ)上,集中精力動一次,使政府的組成部門大體定型,相對穩(wěn)定,并逐步法定化。對于政府的直屬機(jī)構(gòu)、辦事、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)形勢變化,進(jìn)行一些必要的調(diào)整。從目前我國的政治經(jīng)濟(jì)以及改革的整體局面看,顯然大規(guī)模進(jìn)行大部制改革的時(shí)機(jī)并不成熟。
記者: 科學(xué)的大部制改革最關(guān)鍵的地方是什么?
汪玉凱:我國正處于十年大換屆的過程之中,在非常短的時(shí)間內(nèi),要想對國務(wù)院組織架構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整,實(shí)際上是很困難的。即使勉強(qiáng)調(diào)整了,問題也會很多。因此,目前只能進(jìn)行微調(diào),也就是說,針對政府管理面臨的一些突出體制機(jī)制問題,進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,盡量減少由于政府組織結(jié)構(gòu)不合理對公共治理造成的負(fù)面影響。
科學(xué)的大部制改革,關(guān)鍵在有一個(gè)好的頂層設(shè)計(jì),以及各方面對這方案的認(rèn)可。如果沒有這樣一些條件,就會加大改革的盲目性。顯然,無論是頂層設(shè)計(jì),還是形成廣泛共識,都是需要時(shí)間的。沒有深入的調(diào)查研究,充分醞釀討論,是很難達(dá)成共識的。從這個(gè)意義上說,大部制改革不應(yīng)該是神秘的改革,而是要相對透明和公開,廣泛征求各方意見,才可以避免少走彎路,少付成本。
記者:您認(rèn)為中國的大部制改革最可能成功的改革策略是什么?
汪玉凱:最可能成功的改革策略是,在國家十年換屆完成之后,再經(jīng)過一至兩年左右的時(shí)間,在認(rèn)真進(jìn)行了上面所說的各項(xiàng)工作后,比較集中地對作為政府組成部門的大部門進(jìn)行一次幅度較大的調(diào)整,并和直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等的調(diào)整進(jìn)行整體考慮,然后使之逐步法定化,相對穩(wěn)定,并對今后調(diào)整政府組成部門的權(quán)限嚴(yán)格限制,設(shè)立相應(yīng)的程序。這樣不僅可以保持政府組織架構(gòu)的連續(xù)性和穩(wěn)定性,也可以避免領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的隨意性。而對于政府的直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),應(yīng)該給予政府首腦較大的選擇和調(diào)整權(quán)限。另外,就國務(wù)院的政府部門的數(shù)量,也就是大部門設(shè)置的數(shù)量而言,我認(rèn)為我國大體不超過20為宜。與此同時(shí),在大部門主要領(lǐng)導(dǎo)人的選拔上,要盡量引入競爭機(jī)制,實(shí)行競爭性任命。至于地方的大部門制,應(yīng)當(dāng)給地方政府更大的自主權(quán),可以有比較大的靈活性,從根本上打破中國長期形成的機(jī)構(gòu)上下必須對口的傳統(tǒng)思維。
追求“小政府,大社會”的目標(biāo)
記者:現(xiàn)在有人認(rèn)為國家搞大部制管理改革和提倡的小政府目標(biāo)沖突,您對這個(gè)問題怎么看待?
汪玉凱:這種觀點(diǎn)實(shí)際上是一種誤解。世界各個(gè)國家都在追求“小政府,大社會”的目標(biāo),但是這個(gè)小政府不是絕對意義上的“小”,而是要使政府的管理能力和它承擔(dān)的責(zé)任、管理的事務(wù)相適應(yīng),是相對意義上的“小”。所以現(xiàn)在搞大部制的改革,和我們追求整體效能政府的大目標(biāo)是完全一致的。大部制并不追求大政府,而是希望把政府原來部門設(shè)置過多,職能相互交叉,職能重疊,出現(xiàn)政出多門、多頭管理的一些問題按照職能統(tǒng)一原則歸由一個(gè)部門來管。通過對部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合,使政府部門設(shè)置相對總數(shù)減少。
職能統(tǒng)一大部制改革不是追求大政府,而是追求政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使它更可以適應(yīng)市場體制的發(fā)展,也可以適應(yīng)政治體制深入的改革要求,還可以適應(yīng)老百姓公共參與對政府職能的要求,所以,小政府和大部制管理是有內(nèi)在統(tǒng)一的,不是一對矛盾。
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