二、美國公務員錄用制度改革與發(fā)展的主要特點

綜合來看，20世紀90年代以來美國公務員錄用制度改革與發(fā)展呈現(xiàn)出如下主要特點：

1.遵循和維護公務員制度的核心價值與基本原則。

1978年，美國國會通過了《公務員改革法》，這個里程碑意義的法案是繼《彭德爾頓法案》之后美國公務員發(fā)展過程中的又一重大改革?！?978年公務員改革法》繼續(xù)以法律的形式確立9條功績制原則，強調(diào)政府錄用人員只能根據(jù)報考者的能力、技能和知識水平來決定是否錄用，而不得考慮其膚色、種族、宗教信仰、性別、黨派以及婚姻狀況等社會因素，這是美國歷史上第一次以法律的形式規(guī)定公務員錄用。同時還規(guī)定了與功績制原則相關(guān)的12條《禁止類人事行為條例》，規(guī)定所有參加公務員考試的人員不得因婚姻和政治關(guān)系等因素而受到歧視、不應當使雇員因不影響其績效行為的其它因素而受到歧視、不應該把個人知識和工作能力以外的因素作為錄用的建議等等。這是美國公務員制度的根基和核心價值。在歷次美國公務員制度改革中，包括20世紀90年代的“重塑人力資源管理”和21世紀以來的公務員制度改革，都始終強調(diào)遵循這些基本原則和核心價值。

2.彈性、開放的多樣化公務員錄用形式。

基于政黨競選執(zhí)政的政治制度需要保持政府工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性的實踐要求，以政治—行政二分法為理論前提，傳統(tǒng)公務員制度主要是對常任的事務類政府工作人員的人事管理制度，常任與保障曾經(jīng)被視為美國公務員制度的基本原則和主要特征。但在20世紀70年代之后，這一原則漸被打破，短期性、臨時性的合同雇用制公務員開始涌現(xiàn)，單一的終身性雇用模式逐漸消解。90年代之后，各種彈性、靈活的公務員雇用形式紛紛推行，公務員隊伍構(gòu)成趨于多元化。

美國克林頓政府時期提出的“重塑人力資源管理”報告中明確提出要“形成一種靈活和回應的雇用制度”，在其具體改革措施中，包括允許聯(lián)邦部門和機構(gòu)確定緊缺性職位并免除排序而直接錄用候選人；削減公務員競爭性任用職位至三類；準許非永久性雇員競爭永久性職位；廢除錄用中的年限等級要求，創(chuàng)設一種較為寬泛的任職資格框架，以便于在機構(gòu)內(nèi)外靈活選用適當人員等等。其中，削減后的通過考試等競爭性任用的三類職位分別是：享有全部福利待遇的永久性職業(yè)職位、模糊臨時職位（即非永久性但無任期限制且享有全部福利待遇的職位）和NTE臨時職位（任期不超過一年但可延續(xù)一年、享有部分福利待遇）。除此三類之外，就是雇用關(guān)系更加靈活的非競爭性職位。

政府雇員關(guān)系的總體發(fā)展趨勢是彈性化，即永久性職業(yè)雇員的逐步減少，非永久性的臨時雇員和例外雇員的逐步擴大。同時，在錄用規(guī)則方面的改革還包括任職資格條件的彈性化政策，即允許用人機構(gòu)在聯(lián)邦人事管理辦公室指定的寬口徑的基本資格條件標準框架的基礎上確定特定職位系列的任職資格要求；允許非永久性職位公務員競爭永久性職位，以示公平；對于人員流失較多、緊缺性的職位或者具備特殊資格條件及業(yè)績突出者，允許用人機構(gòu)免除考試或排序而直接錄用。

在彈性雇用政策框架內(nèi)，美國聯(lián)邦政府的公務員錄用形式多樣，聯(lián)邦行政機構(gòu)有權(quán)采用多種短期公務員錄用形式。這主要包括：1至4年的定期雇用，主要針對特定項目工作需要或工作任務繁重的情況，需要經(jīng)過競爭程序；臨時雇用，針對臨時工作需要且期限不超過一年；臨時雇用專家或顧問，期限不超過一年；商業(yè)性臨時雇用，通過聯(lián)邦政府采購系統(tǒng)臨時雇用專門提供商業(yè)性服務的企業(yè)員工，一般為期4個月，可延長4個月；交流性雇用，依據(jù)政府間人員流動項目法案，州及地方政府、大學、非營利性社會組織的人員可以交流性擔任聯(lián)邦政府的工作，初次不超過2年，可續(xù)任2年，連續(xù)不超過4年。聯(lián)邦政府公務員亦可到上述組織交流任職。交流任職期間的人員待遇雙方協(xié)商確定。

為吸引優(yōu)秀人才，美國早在20世紀70年代末就針對碩士研究生實行特定的錄用形式，稱為“總統(tǒng)管理實習生項目”，每年招收一定數(shù)量的專業(yè)碩士研究生在一般職序列第9職等職位上進行2年實習，期滿后可以轉(zhuǎn)為正常的職業(yè)公務員。在90年代之后，針對大學畢業(yè)生的實習性錄用形式不斷擴展，除總統(tǒng)管理實習生項目外，還有聯(lián)邦職業(yè)實習生項目、學生教育雇用項目、聯(lián)邦學生貸款償還項目等。 2010年12月27日，奧巴馬總統(tǒng)簽署13562號行政命令，實施學生就業(yè)促進計劃，包括實習建議計劃、應屆畢業(yè)生計劃和總統(tǒng)管理計劃等。實習建議計劃將取代目前實施的職業(yè)體驗項目和臨時性雇用項目，其目的在于擴大學生為聯(lián)邦政府服務的工作機會。

3.簡化公務員錄用程序，不斷改進錄用方式方法。

嚴格細致的程序設定被認為是確保公務員錄用中公平公正的保證。在美國公務員錄用的長期歷史中，一直非常注重嚴格細化公務員錄用的程序規(guī)定。但在公務員錄用實踐中，過于復雜、繁瑣的公務員錄用程序已經(jīng)成為傳統(tǒng)公務員錄用制度存在的最大問題。在美國，與公務員錄用有關(guān)的法律、規(guī)章、指導準則之類的文件有數(shù)百頁之多，“以至于連錄用機構(gòu)自身都無法對公務員職位申請者說明如何才能獲得聯(lián)邦政府的工作”?！吨厮苋肆Y源》報告中援引了1988年時聯(lián)邦人事管理辦公室主任康斯坦斯·科納對于聯(lián)邦公務員錄用制度的描述：“現(xiàn)行的公務員錄用制度程序緩慢遲鈍，規(guī)制重重并且混亂，幾乎無法向職位申請人解釋清楚為何如此。因此，現(xiàn)行制度難以實現(xiàn)我們錄用優(yōu)秀人才的使命與任務。”

正是基于對公務員管理中的復雜規(guī)制的深刻反思，1994年，美國政府毅然廢除了長達萬余頁的《聯(lián)邦人事管理手冊》，簡化規(guī)制，優(yōu)化流程，從而提高了管理績效。2001年，布什政府實施了“人力資本戰(zhàn)略管理”改革。人力資本戰(zhàn)略管理是一種注重以成果而非過程導向加以錄用、配置、開發(fā)、評估人力資源的管理模式。這標志著美國公務員制度的進一步轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

2010年5月11日，美國白宮新聞秘書處辦公室公布了以簡化聯(lián)邦政府公務員的錄用程序，以利于選拔優(yōu)秀人才為主題的總統(tǒng)備忘錄，以圖開辟奧巴馬政府時期公務員改革的新局面。這份總統(tǒng)備忘錄共包括六個部分。其中指出，聯(lián)邦各機構(gòu)應當擯棄繁文縟節(jié)的錄用申請材料，錄用負責人員要合理規(guī)劃當前和未來的職位需求量并充分參與整個錄用過程，并為聯(lián)邦人事管理委員會和預算管理辦公室提供錄用目標，以提高錄用質(zhì)量和效率，盡可能地預見錄用可能出現(xiàn)的問題并努力避免其發(fā)生，設專人負責的機構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)備忘錄。聯(lián)邦人事管理辦公室應當確定執(zhí)行進度指標，制定有利于促進聯(lián)邦政府勞動力構(gòu)成多樣性的計劃，對聯(lián)邦職業(yè)實習生計劃提出建議并為應屆畢業(yè)生提供進入聯(lián)邦機構(gòu)工作的有效途徑，就提供簡化和改善聯(lián)邦就業(yè)方式提出指導與建議。該備忘錄同時強調(diào)，政府高級官員應當走進校園與學生們面對面地討論聯(lián)邦就業(yè)機會并鼓勵學生們服務于政府。人事管理辦公室應當和預算與管理辦公室以及其它機構(gòu)共同發(fā)展人力資源網(wǎng)站，跟蹤有價值的人力資源數(shù)據(jù)，包括錄用改革實施的進展情況等；各機構(gòu)應定期審查人力資源績效并同人事管理辦公室以及預算與管理辦公室共同提出改進錄用的時限和目標；人事管理辦公室應當向總統(tǒng)提交進一步改善聯(lián)邦政府公務員錄用制度的建議。

在奧巴馬總統(tǒng)提出的公務員錄用改革要求中，端至端錄用方式是個亮點，其重點在于提高公務員錄用效率和質(zhì)量。端至端錄用方式主要包括5個步驟：勞動力計劃——招募——雇用——適用性——適應期。其具體實施流程包括14個環(huán)節(jié)：提出錄用申請；請求人員行動；職位描述；職位分析和評估；發(fā)布公告，描述錄用職位性質(zhì)和模式；接受求職者申請；關(guān)閉錄用公告；評價和篩選求職申請人；通知求職申請人；挑選申請人面試；公布面試成功者；對面試成功者進行審查；正式錄用；進入工作。每一個環(huán)節(jié)都有明確的時限要求，共計80天。

4.不斷增強政府部門或機構(gòu)的公務員錄用自主權(quán)。

公務員管理職權(quán)體制的調(diào)整與變革一直是公務員制度改革的重點內(nèi)容。各國公務員管理機構(gòu)的設置方式、功能劃分及職權(quán)配置是政治、歷史傳統(tǒng)以及時代要求等多因素綜合作用的結(jié)果。美國公務員管理體制經(jīng)歷了由傳統(tǒng)功能集中型走向功能分散型的改革歷程。

1978年卡特政府時期的公務員制度改革中，依據(jù)《公務員改革法1978》撤消了公務員委員會，成立人事管理辦公室、功績制保護委員會和聯(lián)邦勞工關(guān)系局分別承擔有關(guān)公務員管理事務。在20世紀90年代之后的公務員制度改革中，權(quán)力下放趨向仍然不斷加以強化，這主要是通過授權(quán)以擴大政府各部門或機構(gòu)的公務員管理權(quán)?？肆诸D政府的“重塑人力資源管理”報告中明確指出：“重塑人力資源管理應該按照結(jié)果來重新定義責任，應該以權(quán)力分散、弱化規(guī)則、簡化、彈性和擴大實質(zhì)性授權(quán)為基礎進行改革”。在公務員錄用制度改革中，以構(gòu)建“彈性和回應的雇用制度”為目標，重新界定人事管理辦公室與聯(lián)邦政府各部門與機構(gòu)在公務員錄用中的職能，改變原先由人事管理辦公室集中統(tǒng)一行使錄用權(quán)力的體制，通過授權(quán)使聯(lián)邦政府各部門與機構(gòu)擁有較大的公務員錄用自主權(quán)，從而提升聯(lián)邦政府、各部門與機構(gòu)及管理者在錄用與管理公務員隊伍方面的能力。由此，各行政部門和機構(gòu)通過授權(quán)擁有法律規(guī)定的較大的公務員錄用自主權(quán)，包括發(fā)布錄用信息，確定擬錄用職位所需人員的資格條件，自行組織競爭性錄用考試，同時對錄用結(jié)果負責等。20世紀90年代末到21世紀初，“在聯(lián)邦政府的行政性職位的人員錄用中有超過80%是通過分散型方式進行的。”

進入21世紀之后，布什總統(tǒng)提出“總統(tǒng)管理議程”，進一步推進美國公務員制度改革，從而使其走向一種以人力資本戰(zhàn)略管理為特征的新型公務員制度。聯(lián)邦人事管理辦公室為此而提出的四項戰(zhàn)略原則之一是“實行最大彈性”，認為在21世紀“公務員現(xiàn)代化不再是‘一種模式適用所有情況’，因為那是老的管理范式。而應該開發(fā)和安排一種能夠適合任何情況，適合不同行政機構(gòu)的不同使命、文化、雇員結(jié)構(gòu)的彈性、靈敏、回應的公務員制度，”“提供行政機構(gòu)及其領導者以最大的彈性”，在“不危及核心或損害制度核心價值的同時，制度的運作方式可以因機構(gòu)而異”。聯(lián)邦審計總署在2002年擬定的“戰(zhàn)略人力資本管理模式”草案中描述：“機構(gòu)不需要等待聯(lián)邦政府統(tǒng)一的公務員制度改革來變革自己的人力資本管理；按照目前的法律、規(guī)則及政策，機構(gòu)可以利用人事彈性政策吸引機構(gòu)所需要的人才，實行績效激勵、開發(fā)培訓項目，形成建設性的工作管理關(guān)系，開發(fā)一種適合組織自身的有利于成就使命的人力資本管理模式”。