二、美國公務(wù)員錄用制度改革與發(fā)展的主要特點(diǎn)

綜合來看，20世紀(jì)90年代以來美國公務(wù)員錄用制度改革與發(fā)展呈現(xiàn)出如下主要特點(diǎn)：

1.遵循和維護(hù)公務(wù)員制度的核心價(jià)值與基本原則。

1978年，美國國會(huì)通過了《公務(wù)員改革法》，這個(gè)里程碑意義的法案是繼《彭德爾頓法案》之后美國公務(wù)員發(fā)展過程中的又一重大改革?！?978年公務(wù)員改革法》繼續(xù)以法律的形式確立9條功績(jī)制原則，強(qiáng)調(diào)政府錄用人員只能根據(jù)報(bào)考者的能力、技能和知識(shí)水平來決定是否錄用，而不得考慮其膚色、種族、宗教信仰、性別、黨派以及婚姻狀況等社會(huì)因素，這是美國歷史上第一次以法律的形式規(guī)定公務(wù)員錄用。同時(shí)還規(guī)定了與功績(jī)制原則相關(guān)的12條《禁止類人事行為條例》，規(guī)定所有參加公務(wù)員考試的人員不得因婚姻和政治關(guān)系等因素而受到歧視、不應(yīng)當(dāng)使雇員因不影響其績(jī)效行為的其它因素而受到歧視、不應(yīng)該把個(gè)人知識(shí)和工作能力以外的因素作為錄用的建議等等。這是美國公務(wù)員制度的根基和核心價(jià)值。在歷次美國公務(wù)員制度改革中，包括20世紀(jì)90年代的“重塑人力資源管理”和21世紀(jì)以來的公務(wù)員制度改革，都始終強(qiáng)調(diào)遵循這些基本原則和核心價(jià)值。

2.彈性、開放的多樣化公務(wù)員錄用形式。

基于政黨競(jìng)選執(zhí)政的政治制度需要保持政府工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性的實(shí)踐要求，以政治—行政二分法為理論前提，傳統(tǒng)公務(wù)員制度主要是對(duì)常任的事務(wù)類政府工作人員的人事管理制度，常任與保障曾經(jīng)被視為美國公務(wù)員制度的基本原則和主要特征。但在20世紀(jì)70年代之后，這一原則漸被打破，短期性、臨時(shí)性的合同雇用制公務(wù)員開始涌現(xiàn)，單一的終身性雇用模式逐漸消解。90年代之后，各種彈性、靈活的公務(wù)員雇用形式紛紛推行，公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成趨于多元化。

美國克林頓政府時(shí)期提出的“重塑人力資源管理”報(bào)告中明確提出要“形成一種靈活和回應(yīng)的雇用制度”，在其具體改革措施中，包括允許聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)確定緊缺性職位并免除排序而直接錄用候選人；削減公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)性任用職位至三類；準(zhǔn)許非永久性雇員競(jìng)爭(zhēng)永久性職位；廢除錄用中的年限等級(jí)要求，創(chuàng)設(shè)一種較為寬泛的任職資格框架，以便于在機(jī)構(gòu)內(nèi)外靈活選用適當(dāng)人員等等。其中，削減后的通過考試等競(jìng)爭(zhēng)性任用的三類職位分別是：享有全部福利待遇的永久性職業(yè)職位、模糊臨時(shí)職位（即非永久性但無任期限制且享有全部福利待遇的職位）和NTE臨時(shí)職位（任期不超過一年但可延續(xù)一年、享有部分福利待遇）。除此三類之外，就是雇用關(guān)系更加靈活的非競(jìng)爭(zhēng)性職位。

政府雇員關(guān)系的總體發(fā)展趨勢(shì)是彈性化，即永久性職業(yè)雇員的逐步減少，非永久性的臨時(shí)雇員和例外雇員的逐步擴(kuò)大。同時(shí)，在錄用規(guī)則方面的改革還包括任職資格條件的彈性化政策，即允許用人機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦人事管理辦公室指定的寬口徑的基本資格條件標(biāo)準(zhǔn)框架的基礎(chǔ)上確定特定職位系列的任職資格要求；允許非永久性職位公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)永久性職位，以示公平；對(duì)于人員流失較多、緊缺性的職位或者具備特殊資格條件及業(yè)績(jī)突出者，允許用人機(jī)構(gòu)免除考試或排序而直接錄用。

在彈性雇用政策框架內(nèi)，美國聯(lián)邦政府的公務(wù)員錄用形式多樣，聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)有權(quán)采用多種短期公務(wù)員錄用形式。這主要包括：1至4年的定期雇用，主要針對(duì)特定項(xiàng)目工作需要或工作任務(wù)繁重的情況，需要經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)程序；臨時(shí)雇用，針對(duì)臨時(shí)工作需要且期限不超過一年；臨時(shí)雇用專家或顧問，期限不超過一年；商業(yè)性臨時(shí)雇用，通過聯(lián)邦政府采購系統(tǒng)臨時(shí)雇用專門提供商業(yè)性服務(wù)的企業(yè)員工，一般為期4個(gè)月，可延長(zhǎng)4個(gè)月；交流性雇用，依據(jù)政府間人員流動(dòng)項(xiàng)目法案，州及地方政府、大學(xué)、非營(yíng)利性社會(huì)組織的人員可以交流性擔(dān)任聯(lián)邦政府的工作，初次不超過2年，可續(xù)任2年，連續(xù)不超過4年。聯(lián)邦政府公務(wù)員亦可到上述組織交流任職。交流任職期間的人員待遇雙方協(xié)商確定。

為吸引優(yōu)秀人才，美國早在20世紀(jì)70年代末就針對(duì)碩士研究生實(shí)行特定的錄用形式，稱為“總統(tǒng)管理實(shí)習(xí)生項(xiàng)目”，每年招收一定數(shù)量的專業(yè)碩士研究生在一般職序列第9職等職位上進(jìn)行2年實(shí)習(xí)，期滿后可以轉(zhuǎn)為正常的職業(yè)公務(wù)員。在90年代之后，針對(duì)大學(xué)畢業(yè)生的實(shí)習(xí)性錄用形式不斷擴(kuò)展，除總統(tǒng)管理實(shí)習(xí)生項(xiàng)目外，還有聯(lián)邦職業(yè)實(shí)習(xí)生項(xiàng)目、學(xué)生教育雇用項(xiàng)目、聯(lián)邦學(xué)生貸款償還項(xiàng)目等。 2010年12月27日，奧巴馬總統(tǒng)簽署13562號(hào)行政命令，實(shí)施學(xué)生就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃，包括實(shí)習(xí)建議計(jì)劃、應(yīng)屆畢業(yè)生計(jì)劃和總統(tǒng)管理計(jì)劃等。實(shí)習(xí)建議計(jì)劃將取代目前實(shí)施的職業(yè)體驗(yàn)項(xiàng)目和臨時(shí)性雇用項(xiàng)目，其目的在于擴(kuò)大學(xué)生為聯(lián)邦政府服務(wù)的工作機(jī)會(huì)。

3.簡(jiǎn)化公務(wù)員錄用程序，不斷改進(jìn)錄用方式方法。

嚴(yán)格細(xì)致的程序設(shè)定被認(rèn)為是確保公務(wù)員錄用中公平公正的保證。在美國公務(wù)員錄用的長(zhǎng)期歷史中，一直非常注重嚴(yán)格細(xì)化公務(wù)員錄用的程序規(guī)定。但在公務(wù)員錄用實(shí)踐中，過于復(fù)雜、繁瑣的公務(wù)員錄用程序已經(jīng)成為傳統(tǒng)公務(wù)員錄用制度存在的最大問題。在美國，與公務(wù)員錄用有關(guān)的法律、規(guī)章、指導(dǎo)準(zhǔn)則之類的文件有數(shù)百頁之多，“以至于連錄用機(jī)構(gòu)自身都無法對(duì)公務(wù)員職位申請(qǐng)者說明如何才能獲得聯(lián)邦政府的工作”?！吨厮苋肆Y源》報(bào)告中援引了1988年時(shí)聯(lián)邦人事管理辦公室主任康斯坦斯·科納對(duì)于聯(lián)邦公務(wù)員錄用制度的描述：“現(xiàn)行的公務(wù)員錄用制度程序緩慢遲鈍，規(guī)制重重并且混亂，幾乎無法向職位申請(qǐng)人解釋清楚為何如此。因此，現(xiàn)行制度難以實(shí)現(xiàn)我們錄用優(yōu)秀人才的使命與任務(wù)。”

正是基于對(duì)公務(wù)員管理中的復(fù)雜規(guī)制的深刻反思，1994年，美國政府毅然廢除了長(zhǎng)達(dá)萬余頁的《聯(lián)邦人事管理手冊(cè)》，簡(jiǎn)化規(guī)制，優(yōu)化流程，從而提高了管理績(jī)效。2001年，布什政府實(shí)施了“人力資本戰(zhàn)略管理”改革。人力資本戰(zhàn)略管理是一種注重以成果而非過程導(dǎo)向加以錄用、配置、開發(fā)、評(píng)估人力資源的管理模式。這標(biāo)志著美國公務(wù)員制度的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

2010年5月11日，美國白宮新聞秘書處辦公室公布了以簡(jiǎn)化聯(lián)邦政府公務(wù)員的錄用程序，以利于選拔優(yōu)秀人才為主題的總統(tǒng)備忘錄，以圖開辟奧巴馬政府時(shí)期公務(wù)員改革的新局面。這份總統(tǒng)備忘錄共包括六個(gè)部分。其中指出，聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擯棄繁文縟節(jié)的錄用申請(qǐng)材料，錄用負(fù)責(zé)人員要合理規(guī)劃當(dāng)前和未來的職位需求量并充分參與整個(gè)錄用過程，并為聯(lián)邦人事管理委員會(huì)和預(yù)算管理辦公室提供錄用目標(biāo)，以提高錄用質(zhì)量和效率，盡可能地預(yù)見錄用可能出現(xiàn)的問題并努力避免其發(fā)生，設(shè)專人負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)備忘錄。聯(lián)邦人事管理辦公室應(yīng)當(dāng)確定執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)，制定有利于促進(jìn)聯(lián)邦政府勞動(dòng)力構(gòu)成多樣性的計(jì)劃，對(duì)聯(lián)邦職業(yè)實(shí)習(xí)生計(jì)劃提出建議并為應(yīng)屆畢業(yè)生提供進(jìn)入聯(lián)邦機(jī)構(gòu)工作的有效途徑，就提供簡(jiǎn)化和改善聯(lián)邦就業(yè)方式提出指導(dǎo)與建議。該備忘錄同時(shí)強(qiáng)調(diào)，政府高級(jí)官員應(yīng)當(dāng)走進(jìn)校園與學(xué)生們面對(duì)面地討論聯(lián)邦就業(yè)機(jī)會(huì)并鼓勵(lì)學(xué)生們服務(wù)于政府。人事管理辦公室應(yīng)當(dāng)和預(yù)算與管理辦公室以及其它機(jī)構(gòu)共同發(fā)展人力資源網(wǎng)站，跟蹤有價(jià)值的人力資源數(shù)據(jù)，包括錄用改革實(shí)施的進(jìn)展情況等；各機(jī)構(gòu)應(yīng)定期審查人力資源績(jī)效并同人事管理辦公室以及預(yù)算與管理辦公室共同提出改進(jìn)錄用的時(shí)限和目標(biāo)；人事管理辦公室應(yīng)當(dāng)向總統(tǒng)提交進(jìn)一步改善聯(lián)邦政府公務(wù)員錄用制度的建議。

在奧巴馬總統(tǒng)提出的公務(wù)員錄用改革要求中，端至端錄用方式是個(gè)亮點(diǎn)，其重點(diǎn)在于提高公務(wù)員錄用效率和質(zhì)量。端至端錄用方式主要包括5個(gè)步驟：勞動(dòng)力計(jì)劃——招募——雇用——適用性——適應(yīng)期。其具體實(shí)施流程包括14個(gè)環(huán)節(jié)：提出錄用申請(qǐng)；請(qǐng)求人員行動(dòng)；職位描述；職位分析和評(píng)估；發(fā)布公告，描述錄用職位性質(zhì)和模式；接受求職者申請(qǐng)；關(guān)閉錄用公告；評(píng)價(jià)和篩選求職申請(qǐng)人；通知求職申請(qǐng)人；挑選申請(qǐng)人面試；公布面試成功者；對(duì)面試成功者進(jìn)行審查；正式錄用；進(jìn)入工作。每一個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的時(shí)限要求，共計(jì)80天。

4.不斷增強(qiáng)政府部門或機(jī)構(gòu)的公務(wù)員錄用自主權(quán)。

公務(wù)員管理職權(quán)體制的調(diào)整與變革一直是公務(wù)員制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容。各國公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式、功能劃分及職權(quán)配置是政治、歷史傳統(tǒng)以及時(shí)代要求等多因素綜合作用的結(jié)果。美國公務(wù)員管理體制經(jīng)歷了由傳統(tǒng)功能集中型走向功能分散型的改革歷程。

1978年卡特政府時(shí)期的公務(wù)員制度改革中，依據(jù)《公務(wù)員改革法1978》撤消了公務(wù)員委員會(huì)，成立人事管理辦公室、功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)和聯(lián)邦勞工關(guān)系局分別承擔(dān)有關(guān)公務(wù)員管理事務(wù)。在20世紀(jì)90年代之后的公務(wù)員制度改革中，權(quán)力下放趨向仍然不斷加以強(qiáng)化，這主要是通過授權(quán)以擴(kuò)大政府各部門或機(jī)構(gòu)的公務(wù)員管理權(quán)?？肆诸D政府的“重塑人力資源管理”報(bào)告中明確指出：“重塑人力資源管理應(yīng)該按照結(jié)果來重新定義責(zé)任，應(yīng)該以權(quán)力分散、弱化規(guī)則、簡(jiǎn)化、彈性和擴(kuò)大實(shí)質(zhì)性授權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行改革”。在公務(wù)員錄用制度改革中，以構(gòu)建“彈性和回應(yīng)的雇用制度”為目標(biāo)，重新界定人事管理辦公室與聯(lián)邦政府各部門與機(jī)構(gòu)在公務(wù)員錄用中的職能，改變?cè)扔扇耸鹿芾磙k公室集中統(tǒng)一行使錄用權(quán)力的體制，通過授權(quán)使聯(lián)邦政府各部門與機(jī)構(gòu)擁有較大的公務(wù)員錄用自主權(quán)，從而提升聯(lián)邦政府、各部門與機(jī)構(gòu)及管理者在錄用與管理公務(wù)員隊(duì)伍方面的能力。由此，各行政部門和機(jī)構(gòu)通過授權(quán)擁有法律規(guī)定的較大的公務(wù)員錄用自主權(quán)，包括發(fā)布錄用信息，確定擬錄用職位所需人員的資格條件，自行組織競(jìng)爭(zhēng)性錄用考試，同時(shí)對(duì)錄用結(jié)果負(fù)責(zé)等。20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，“在聯(lián)邦政府的行政性職位的人員錄用中有超過80%是通過分散型方式進(jìn)行的。”

進(jìn)入21世紀(jì)之后，布什總統(tǒng)提出“總統(tǒng)管理議程”，進(jìn)一步推進(jìn)美國公務(wù)員制度改革，從而使其走向一種以人力資本戰(zhàn)略管理為特征的新型公務(wù)員制度。聯(lián)邦人事管理辦公室為此而提出的四項(xiàng)戰(zhàn)略原則之一是“實(shí)行最大彈性”，認(rèn)為在21世紀(jì)“公務(wù)員現(xiàn)代化不再是‘一種模式適用所有情況’，因?yàn)槟鞘抢系墓芾矸妒?。而?yīng)該開發(fā)和安排一種能夠適合任何情況，適合不同行政機(jī)構(gòu)的不同使命、文化、雇員結(jié)構(gòu)的彈性、靈敏、回應(yīng)的公務(wù)員制度，”“提供行政機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者以最大的彈性”，在“不危及核心或損害制度核心價(jià)值的同時(shí)，制度的運(yùn)作方式可以因機(jī)構(gòu)而異”。聯(lián)邦審計(jì)總署在2002年擬定的“戰(zhàn)略人力資本管理模式”草案中描述：“機(jī)構(gòu)不需要等待聯(lián)邦政府統(tǒng)一的公務(wù)員制度改革來變革自己的人力資本管理；按照目前的法律、規(guī)則及政策，機(jī)構(gòu)可以利用人事彈性政策吸引機(jī)構(gòu)所需要的人才，實(shí)行績(jī)效激勵(lì)、開發(fā)培訓(xùn)項(xiàng)目，形成建設(shè)性的工作管理關(guān)系，開發(fā)一種適合組織自身的有利于成就使命的人力資本管理模式”。