四、對我國地方稅收制度建設(shè)的啟示

推動(dòng)我國地方稅改革，完善地方稅制度，需要借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又要充分考慮我國的具體國情。我國是單一制國家，政治上高度集中，政府級(jí)次較多，地區(qū)間發(fā)展差異較大，行政體制改革有待深化。近年來，盡管在財(cái)政體制方面進(jìn)行了省直管縣等改革探索，但在體制改革尚未到位、政府級(jí)次未實(shí)現(xiàn)扁平化的情況下，我國地方稅制的改革完善在借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要緊密地結(jié)合自身國情，在深化分稅制財(cái)政體制改革的進(jìn)程中逐步推進(jìn)。

（一）完善地方稅制度是我國深化分稅制財(cái)政體制改革的重要任務(wù)

國際經(jīng)驗(yàn)表明，科學(xué)而規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，需要健全、完善的地方稅為基礎(chǔ)和支撐。我國現(xiàn)行分稅制體制在有效增強(qiáng)中央財(cái)政在宏觀調(diào)控中的主導(dǎo)作用、調(diào)動(dòng)中央和地方積極性、促進(jìn)國家財(cái)政收入的增長和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)行分稅制存在省以下分稅制不徹底，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，各級(jí)地方政府缺乏有影響力的主體稅種，地方稅規(guī)模偏小，籌集收入的能力有限，地方稅收征管較為落后等問題，嚴(yán)重影響了財(cái)政體制改革的整體進(jìn)程。穩(wěn)定而可靠的地方稅收入是財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)，也是提高地方財(cái)政自給能力、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。深化我國分稅制財(cái)政體制改革，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的重要任務(wù)是完善地方稅制度，健全地方稅體系。

（二）在保持中央調(diào)控能力的前提下適度放寬地方稅權(quán)

從各國中央和地方稅權(quán)劃分來看，各國均在明確各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，以法律形式確定各級(jí)政府間的稅收立法權(quán)，征收管理權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)的劃分。在強(qiáng)調(diào)中央稅權(quán)主導(dǎo)地位的同時(shí)，賦予地方一定的稅收自主權(quán)。我國是單一制政體，國家幅員遼闊，人口眾多，各地資源稟賦不均，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不均衡，現(xiàn)實(shí)國情要求中央統(tǒng)攬全局，實(shí)施宏觀調(diào)控，因此有必要保持中央對稅權(quán)的主導(dǎo)地位。在保持中央調(diào)控能力的前提下，可適度放寬地方稅權(quán)。一是將具有宏觀調(diào)控意義、需要在全國普遍征收的地方稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)等歸中央，稅收征收權(quán)和稅款支配權(quán)劃歸地方，稅收減免權(quán)適度下放到地方，便于地方根據(jù)各自實(shí)際貫徹實(shí)施；二是對于稅源普遍、稅基不易產(chǎn)生區(qū)域間轉(zhuǎn)移且有明顯受益性的稅種除立法權(quán)歸中央外，其他權(quán)限可適度下放給地方，便于各地因地制宜，靈活處理稅收問題，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是對稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易控制、征收成本大的稅種，其稅收管理權(quán)限可全部下放到省一級(jí)；在不違背國家稅收法律法規(guī)、不擠占中央財(cái)政收入的前提下，設(shè)置特定條件和程序，賦予省級(jí)政府對具有明顯地域特征的稅源開征新稅種，出臺(tái)加強(qiáng)地方稅征管法規(guī)的權(quán)力。

（三）根據(jù)我國多層級(jí)地方政府特點(diǎn)設(shè)計(jì)地方主體稅種

從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國根據(jù)本國的地域特點(diǎn)、地方政府財(cái)力需要、稅源分布、稅種設(shè)立情況等因素，選擇地方主體稅種組合。完善我國地方稅制度，應(yīng)在進(jìn)一步明晰中央和地方各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國多層級(jí)地方政府特點(diǎn)設(shè)計(jì)地方主體稅種。地方主體稅種確定應(yīng)堅(jiān)持以下原則：一、稅基廣泛、稅源豐富穩(wěn)定、稅收規(guī)模較大、能籌集足夠的收入滿足地方政府需求；二、具有適度彈性；三、體現(xiàn)受益原則；四、征管效率高。按照上述原則，可考慮將財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等作為地方政府的主體稅種，發(fā)揮其在區(qū)域范圍的宏觀調(diào)控作用。如目前已在部分省市試點(diǎn)的房產(chǎn)稅，具有更為直接和明顯的收益性，稅收收入和公共產(chǎn)品服務(wù)提供具有更直接的對應(yīng)性，可作為地方政府，特別是區(qū)縣級(jí)政府的主要收入來源。應(yīng)在逐步總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在適當(dāng)時(shí)機(jī)逐步推開。未來隨著我國稅制改革的深化，可將一些行為目的稅（如環(huán)保稅、碳稅等）作為地方政府收入的重要補(bǔ)充。

（四）各類收費(fèi)（租金）收入是地方政府的重要收入來源

各類收費(fèi)（租金）收入是政府收入不可或缺的組成部分。對公共資源使用的收費(fèi)，不僅是財(cái)政收入問題，還涉及公共資源有效使用和社會(huì)公平問題。在完善地方稅制度的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對各類收費(fèi)（租金）收入的管理，將其作為我國地方政府的重要收入來源。除土地及礦產(chǎn)資源的各種收費(fèi)（租金）收入外，城市公共停車位收費(fèi)、公共區(qū)域廣告牌收益、環(huán)保及垃圾相關(guān)收入均可作為地方政府的收入來源。同時(shí)，要建立健全相關(guān)制度：一是要建立完整的公共產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)公共產(chǎn)權(quán)、公共資源、國有資產(chǎn)的保護(hù)力度，讓改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及普通勞動(dòng)者。二是建立全口徑預(yù)算，將各種行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、主管部門集中收入和罰沒收入等所有非稅收入全部納入政府預(yù)算。三是提升征管水平，加強(qiáng)對各類收費(fèi)（租金）收入等非稅收入收繳動(dòng)態(tài)監(jiān)控。建立完善非稅收入收繳執(zhí)行情況分析指標(biāo)體系，加強(qiáng)非稅收入收繳分析和預(yù)測工作。四是提高各類收費(fèi)（租金）收入的透明度。在目前分散征管的情況下，政府各委辦的非稅收入制度和收入情況應(yīng)由財(cái)政部門統(tǒng)一掌握，其財(cái)源信息應(yīng)及時(shí)向財(cái)政公開，并逐步創(chuàng)造條件向社會(huì)公開。

本文是在課題組已完成的美國、英國、德國、法國、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、印度、波蘭、土耳其、日本、我國臺(tái)灣省、香港特區(qū)等十三個(gè)國別和地區(qū)報(bào)告的基礎(chǔ)上提煉形成的，文中數(shù)據(jù)來自各國別和地區(qū)報(bào)告，主要參考文獻(xiàn)見各分報(bào)告。