本文是在對(duì)典型發(fā)達(dá)國(guó)家、轉(zhuǎn)軌國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家及部分地區(qū)的地方稅體系考察撰寫的國(guó)別報(bào)告基礎(chǔ)上,匯總研究形成的總報(bào)告。報(bào)告介紹了國(guó)外地方稅收制度概況,重點(diǎn)分析了地方稅稅權(quán)劃分和稅種設(shè)置等方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),提出對(duì)我國(guó)有益的借鑒與啟示。
一、國(guó)外地方稅收制度一般分析
(一)地方稅收制度是分稅制財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)
分稅制財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政管理模式,是指將國(guó)家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分,從而確定中央財(cái)政和地方財(cái)政收入范圍的一種財(cái)政管理體制,其實(shí)質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)權(quán),通過稅種的劃分形成中央與地方各自的收入體系。
地方稅收制度是分稅制財(cái)政體制的重要基礎(chǔ),是地方稅收的制度化、法律化,是地方政府為取得地方財(cái)政收入依法制定的調(diào)整地方政府與納稅人在征納稅方面權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范總稱。從法律角度考察地方稅收制度,地方稅收制度可以分為地方稅收組織法、實(shí)體法、程序法三個(gè)部分。
世界各國(guó)均把稅收法律主義原則作為地方稅收制度確立的基本原則,以建立完善規(guī)范的地方稅收法律體系。根據(jù)國(guó)情設(shè)置地方稅收管理機(jī)構(gòu),稅務(wù)機(jī)關(guān)人事制度完善,內(nèi)控制度嚴(yán)密。同時(shí),構(gòu)筑稅收信用體系,引導(dǎo)納稅人誠(chéng)信納稅,發(fā)展稅收信息化,強(qiáng)化重點(diǎn)稅源管理,注重稅收成本也是它們的共同做法。保證地方稅收入的合理規(guī)模,注重地方稅制結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)范與地方稅主體稅種選擇更是構(gòu)建科學(xué)的地方稅制的基礎(chǔ)。
(二)國(guó)家行政體制影響國(guó)外地方稅收制度的形成
國(guó)外地方稅收制度的形成與分稅制的出現(xiàn)息息相關(guān),分稅制最早出現(xiàn)在19世紀(jì)中葉的一些歐洲國(guó)家,許多發(fā)達(dá)國(guó)家的分稅制經(jīng)過了一二百年的歷史,已發(fā)展成為一種比較完善、成熟的制度,如美國(guó)、日本、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)都比較成功地實(shí)行了分稅制。從表象上看,地方稅收制度與分稅制體制相伴相生。從實(shí)質(zhì)上看,稅權(quán)決定地方稅收制度存在的基本狀態(tài)。由于各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制差別很大,各國(guó)中央和地方政府間的稅權(quán)劃分也各不相同,國(guó)家行政體制在很大程度上影響中央和地方政府的稅權(quán)分配,進(jìn)而影響地方稅收制度的形成。
地方稅收立法權(quán)是相對(duì)于中央稅收立法權(quán)而言的,指地方政府是否能夠通過其權(quán)力機(jī)關(guān)立法征稅,并以法律形式確立具體稅制的權(quán)力,是采取分稅制國(guó)家所必須解決的問題。對(duì)于是否承認(rèn)地方政府的稅收立法權(quán),目前實(shí)行分稅制的國(guó)家中,主要有三種模式:一是賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán),如美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家;二是地方政府不享有地方稅的稅收立法權(quán)而統(tǒng)一歸中央政府掌握,如韓國(guó);三是一定程度上、一定范圍內(nèi)賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán),如日本。
美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家,各州政府都有立法權(quán)。美國(guó)自1893年的馬伯里訴麥迪遜案以后,就確立了違憲審查制度,遵循“不違憲就合法”的法律原則。在地方稅收立法方面,聯(lián)邦政府賦予地方政府地方稅稅收立法權(quán),只要地方的稅收立法不違反憲法,該法就在該地方發(fā)生法律效力,以此來協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。
在日本,通過國(guó)會(huì)頒布的《地方自治法》和《地方稅法》,日本政府在一定程度上賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán)。具體做法是,在兩部法律中,規(guī)定地方政府在稅法規(guī)定的稅收體系中有權(quán)開征新的稅種,且對(duì)于每一具體的稅種,只規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)稅率即各地方政府都比較傾向的稅率,而實(shí)際課征稅率則由地方政府在一定幅度內(nèi)自由確定,即以法律形式確定地方政府稅收立法的權(quán)限、范圍,地方性稅收法規(guī)不得與之相抵觸,以此來實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)。
(三)聯(lián)邦制國(guó)家的地方稅收制度
在聯(lián)邦制國(guó)家,各級(jí)政府都有獨(dú)立的立法權(quán)和管理權(quán)。在分級(jí)而治的治理架構(gòu)下,各級(jí)政府都有明確的財(cái)權(quán)和事權(quán)。美國(guó)、德國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家,其政權(quán)分為聯(lián)邦、州、地方三級(jí),與此相對(duì)應(yīng),稅收分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。其稅收制度的主要特點(diǎn)是:
1. 稅權(quán)高度分散,地方政府獨(dú)立行使歸屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)和管理權(quán)。在美國(guó),州政府可以開征除關(guān)稅和財(cái)產(chǎn)稅以外的幾乎所有稅種;地方政府可以開征除遺產(chǎn)稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅以外的所有稅種。聯(lián)邦、州和地方議會(huì)都可以在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)確立自己的稅收制度。州稅收由州政府立法,地方稅收由地方政府立法。這樣,美國(guó)形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州及地方稅收制度并存的格局。在德國(guó),稅收的立法權(quán)基本控制在聯(lián)邦政府手中,征收管理權(quán)歸地方。同時(shí)地方政府在地方稅率的制定和減免稅方面有一些自主權(quán)。依據(jù)《基本法》規(guī)定,各州專享稅和地方專享稅,聯(lián)邦和州都可對(duì)其立法,州以下地方政府則沒有稅收立法權(quán)。
2.各級(jí)地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的地方稅制體系。以美國(guó)為例,稅種劃分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅,自成體系,都有自己的主體稅種,主要稅種同源共享。各級(jí)政權(quán)之間劃分稅種也不是絕對(duì)的,有一些主要稅種由聯(lián)邦和地方共享稅源,采用稅率分享的辦法劃分收入。同時(shí),三級(jí)政府各有一套稅務(wù)征收管理機(jī)構(gòu),征收管理方式也各自不一。
3.各級(jí)地方政府間稅權(quán)劃分更為清晰,主體稅種相對(duì)獨(dú)立。以德國(guó)為例,聯(lián)邦、州及地方政府都有明確的事權(quán)和獨(dú)立的稅權(quán),因此各級(jí)都有自成體系的稅收制度和主體稅種。如聯(lián)邦以個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅三大直接稅為主體稅種;州政府以銷售稅、總收入稅為主體稅種;地方政府以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種。事權(quán)和范圍明確以后,嚴(yán)格遵循“誰(shuí)辦事、誰(shuí)花錢”的原則。稅種劃分為共享稅和專享稅,以共享稅為主,專享稅為輔。作為三級(jí)政府穩(wěn)定稅源的共享稅占整個(gè)稅收收入的80%。專享稅是稅收管理權(quán)和收入歸屬統(tǒng)一為一級(jí)政府的稅收,誰(shuí)征誰(shuí)用,分配上不存在爭(zhēng)執(zhí)。
(四)單一制國(guó)家(地區(qū))的地方稅收制度
單一制國(guó)家的中央集權(quán)程度較高,地方政府權(quán)力有限,對(duì)中央的依賴程度較高。中央政府集中稅收管理權(quán)限,地方政府在不違反統(tǒng)一規(guī)定的前提下,可結(jié)合本地的實(shí)際情況確定部分地方稅種的稅率和減免稅。英國(guó)是典型的單一制國(guó)家,全國(guó)由四個(gè)地區(qū)和大倫敦市組成。國(guó)家實(shí)行典型的集中型財(cái)政體制。稅收管理體制只分中央和地方兩級(jí)。
1.稅權(quán)高度集中。英國(guó)的稅收立法權(quán)幾乎完全掌握在中央政府,包括稅目、稅率的調(diào)整,減稅、免稅等。地方政府無權(quán)設(shè)置、開征地方稅種。
2.地方稅占全國(guó)稅收總額的比重較小。從目前大多數(shù)國(guó)家稅收分配情況看,單一制國(guó)家地方稅的規(guī)模較小,如英國(guó)地方稅收入在全國(guó)稅收收入中所占比例不到15%;法國(guó)地方稅多年來所占比重只有10%左右;韓國(guó)地方稅所占比重略高,大致達(dá)到20%左右,也大大低于聯(lián)邦制國(guó)家的相關(guān)比重。
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