本文是在對(duì)典型發(fā)達(dá)國(guó)家、轉(zhuǎn)軌國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家及部分地區(qū)的地方稅體系考察撰寫的國(guó)別報(bào)告基礎(chǔ)上，匯總研究形成的總報(bào)告。報(bào)告介紹了國(guó)外地方稅收制度概況，重點(diǎn)分析了地方稅稅權(quán)劃分和稅種設(shè)置等方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)我國(guó)有益的借鑒與啟示。

一、國(guó)外地方稅收制度一般分析

（一）地方稅收制度是分稅制財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)

分稅制財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政管理模式，是指將國(guó)家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，從而確定中央財(cái)政和地方財(cái)政收入范圍的一種財(cái)政管理體制，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)權(quán)，通過稅種的劃分形成中央與地方各自的收入體系。

地方稅收制度是分稅制財(cái)政體制的重要基礎(chǔ)，是地方稅收的制度化、法律化，是地方政府為取得地方財(cái)政收入依法制定的調(diào)整地方政府與納稅人在征納稅方面權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范總稱。從法律角度考察地方稅收制度，地方稅收制度可以分為地方稅收組織法、實(shí)體法、程序法三個(gè)部分。

世界各國(guó)均把稅收法律主義原則作為地方稅收制度確立的基本原則，以建立完善規(guī)范的地方稅收法律體系。根據(jù)國(guó)情設(shè)置地方稅收管理機(jī)構(gòu)，稅務(wù)機(jī)關(guān)人事制度完善，內(nèi)控制度嚴(yán)密。同時(shí)，構(gòu)筑稅收信用體系，引導(dǎo)納稅人誠(chéng)信納稅，發(fā)展稅收信息化，強(qiáng)化重點(diǎn)稅源管理，注重稅收成本也是它們的共同做法。保證地方稅收入的合理規(guī)模，注重地方稅制結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)范與地方稅主體稅種選擇更是構(gòu)建科學(xué)的地方稅制的基礎(chǔ)。

（二）國(guó)家行政體制影響國(guó)外地方稅收制度的形成

國(guó)外地方稅收制度的形成與分稅制的出現(xiàn)息息相關(guān)，分稅制最早出現(xiàn)在19世紀(jì)中葉的一些歐洲國(guó)家，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的分稅制經(jīng)過了一二百年的歷史，已發(fā)展成為一種比較完善、成熟的制度，如美國(guó)、日本、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)都比較成功地實(shí)行了分稅制。從表象上看，地方稅收制度與分稅制體制相伴相生。從實(shí)質(zhì)上看，稅權(quán)決定地方稅收制度存在的基本狀態(tài)。由于各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制差別很大，各國(guó)中央和地方政府間的稅權(quán)劃分也各不相同，國(guó)家行政體制在很大程度上影響中央和地方政府的稅權(quán)分配，進(jìn)而影響地方稅收制度的形成。

地方稅收立法權(quán)是相對(duì)于中央稅收立法權(quán)而言的，指地方政府是否能夠通過其權(quán)力機(jī)關(guān)立法征稅，并以法律形式確立具體稅制的權(quán)力，是采取分稅制國(guó)家所必須解決的問題。對(duì)于是否承認(rèn)地方政府的稅收立法權(quán)，目前實(shí)行分稅制的國(guó)家中，主要有三種模式：一是賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán)，如美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家；二是地方政府不享有地方稅的稅收立法權(quán)而統(tǒng)一歸中央政府掌握，如韓國(guó)；三是一定程度上、一定范圍內(nèi)賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán)，如日本。

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，各州政府都有立法權(quán)。美國(guó)自1893年的馬伯里訴麥迪遜案以后，就確立了違憲審查制度，遵循“不違憲就合法”的法律原則。在地方稅收立法方面，聯(lián)邦政府賦予地方政府地方稅稅收立法權(quán)，只要地方的稅收立法不違反憲法，該法就在該地方發(fā)生法律效力，以此來協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。

在日本，通過國(guó)會(huì)頒布的《地方自治法》和《地方稅法》，日本政府在一定程度上賦予地方政府對(duì)地方稅的稅收立法權(quán)。具體做法是，在兩部法律中，規(guī)定地方政府在稅法規(guī)定的稅收體系中有權(quán)開征新的稅種，且對(duì)于每一具體的稅種，只規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)稅率即各地方政府都比較傾向的稅率，而實(shí)際課征稅率則由地方政府在一定幅度內(nèi)自由確定，即以法律形式確定地方政府稅收立法的權(quán)限、范圍，地方性稅收法規(guī)不得與之相抵觸，以此來實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)。

（三）聯(lián)邦制國(guó)家的地方稅收制度

在聯(lián)邦制國(guó)家，各級(jí)政府都有獨(dú)立的立法權(quán)和管理權(quán)。在分級(jí)而治的治理架構(gòu)下，各級(jí)政府都有明確的財(cái)權(quán)和事權(quán)。美國(guó)、德國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，其政權(quán)分為聯(lián)邦、州、地方三級(jí)，與此相對(duì)應(yīng)，稅收分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。其稅收制度的主要特點(diǎn)是：

1. 稅權(quán)高度分散，地方政府獨(dú)立行使歸屬于本級(jí)政府的稅收立法權(quán)和管理權(quán)。在美國(guó)，州政府可以開征除關(guān)稅和財(cái)產(chǎn)稅以外的幾乎所有稅種；地方政府可以開征除遺產(chǎn)稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅以外的所有稅種。聯(lián)邦、州和地方議會(huì)都可以在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)確立自己的稅收制度。州稅收由州政府立法，地方稅收由地方政府立法。這樣，美國(guó)形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州及地方稅收制度并存的格局。在德國(guó)，稅收的立法權(quán)基本控制在聯(lián)邦政府手中，征收管理權(quán)歸地方。同時(shí)地方政府在地方稅率的制定和減免稅方面有一些自主權(quán)。依據(jù)《基本法》規(guī)定，各州專享稅和地方專享稅，聯(lián)邦和州都可對(duì)其立法，州以下地方政府則沒有稅收立法權(quán)。

2.各級(jí)地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的地方稅制體系。以美國(guó)為例，稅種劃分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅，自成體系，都有自己的主體稅種，主要稅種同源共享。各級(jí)政權(quán)之間劃分稅種也不是絕對(duì)的，有一些主要稅種由聯(lián)邦和地方共享稅源，采用稅率分享的辦法劃分收入。同時(shí)，三級(jí)政府各有一套稅務(wù)征收管理機(jī)構(gòu)，征收管理方式也各自不一。

3.各級(jí)地方政府間稅權(quán)劃分更為清晰，主體稅種相對(duì)獨(dú)立。以德國(guó)為例，聯(lián)邦、州及地方政府都有明確的事權(quán)和獨(dú)立的稅權(quán)，因此各級(jí)都有自成體系的稅收制度和主體稅種。如聯(lián)邦以個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅三大直接稅為主體稅種；州政府以銷售稅、總收入稅為主體稅種；地方政府以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種。事權(quán)和范圍明確以后，嚴(yán)格遵循“誰(shuí)辦事、誰(shuí)花錢”的原則。稅種劃分為共享稅和專享稅，以共享稅為主，專享稅為輔。作為三級(jí)政府穩(wěn)定稅源的共享稅占整個(gè)稅收收入的80%。專享稅是稅收管理權(quán)和收入歸屬統(tǒng)一為一級(jí)政府的稅收，誰(shuí)征誰(shuí)用，分配上不存在爭(zhēng)執(zhí)。

（四）單一制國(guó)家（地區(qū)）的地方稅收制度

單一制國(guó)家的中央集權(quán)程度較高，地方政府權(quán)力有限，對(duì)中央的依賴程度較高。中央政府集中稅收管理權(quán)限，地方政府在不違反統(tǒng)一規(guī)定的前提下，可結(jié)合本地的實(shí)際情況確定部分地方稅種的稅率和減免稅。英國(guó)是典型的單一制國(guó)家，全國(guó)由四個(gè)地區(qū)和大倫敦市組成。國(guó)家實(shí)行典型的集中型財(cái)政體制。稅收管理體制只分中央和地方兩級(jí)。

1.稅權(quán)高度集中。英國(guó)的稅收立法權(quán)幾乎完全掌握在中央政府，包括稅目、稅率的調(diào)整，減稅、免稅等。地方政府無權(quán)設(shè)置、開征地方稅種。

2.地方稅占全國(guó)稅收總額的比重較小。從目前大多數(shù)國(guó)家稅收分配情況看，單一制國(guó)家地方稅的規(guī)模較小，如英國(guó)地方稅收入在全國(guó)稅收收入中所占比例不到15%；法國(guó)地方稅多年來所占比重只有10%左右；韓國(guó)地方稅所占比重略高，大致達(dá)到20%左右，也大大低于聯(lián)邦制國(guó)家的相關(guān)比重。