二、和諧觀視野下的反腐倡廉建設(shè)的三大關(guān)系

反腐倡廉建設(shè)的和諧觀可以從兩方面加以把握：首先，反腐倡廉建設(shè)的和諧是在對(duì)腐敗行為嚴(yán)厲懲戒前提下的和諧。即通過(guò)懲治腐敗，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，達(dá)到利益平衡，實(shí)現(xiàn)不同群體利益訴求的均衡。從反腐倡廉建設(shè)的視角，即為懲治腐敗與預(yù)防腐敗的和諧；其次，反腐倡廉建設(shè)戰(zhàn)略安排的科學(xué)性與實(shí)現(xiàn)路徑的有效性的和諧，重點(diǎn)解決反腐倡廉戰(zhàn)略與實(shí)現(xiàn)路徑脫節(jié)的弊端。即通過(guò)監(jiān)督制度的創(chuàng)新，構(gòu)建反腐倡廉建設(shè)的核心制度體系；第三，實(shí)現(xiàn)廉政監(jiān)督與勤政監(jiān)督的和諧。即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)各自職能定位的差異性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能的互補(bǔ)性。

1.預(yù)防腐敗的抓手與懲治腐敗的關(guān)系

“懲防并舉、注重預(yù)防”的提出，實(shí)質(zhì)上確立了如何正確處理懲治和預(yù)防的關(guān)系的基本準(zhǔn)則。改革開放三十年來(lái)，懲治腐敗的制度構(gòu)建已經(jīng)完備，而預(yù)防腐敗體系的構(gòu)建路徑甚不明確。懲治與預(yù)防之間的不和諧，關(guān)鍵是如何構(gòu)建預(yù)防腐敗體系，缺乏科學(xué)思路和實(shí)現(xiàn)平臺(tái)。國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)的職能定位在理論上是準(zhǔn)確的，但具體的工作思路卻并不清晰，故帶來(lái)了諸多問(wèn)題，如：預(yù)防腐敗工作與違法犯罪案件查辦、效能監(jiān)察和執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)察）等專項(xiàng)工作如何區(qū)分？國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)與地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制與職能配置方面應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)？國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)如何督導(dǎo)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)履行預(yù)防腐敗的職責(zé)？不厘清懲治與預(yù)防二者的關(guān)系，必將影響到反腐倡廉建設(shè)的和諧。

當(dāng)務(wù)之急，國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定《國(guó)家預(yù)防腐敗體系構(gòu)建的實(shí)施方案》。該實(shí)施方案主要內(nèi)容包括：以國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)名義發(fā)布一組指導(dǎo)性文件，黨政機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織按照指導(dǎo)文件規(guī)定的方法和要求，建立自身的預(yù)防腐敗體系。對(duì)黨政機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，建立并有效運(yùn)行預(yù)防腐敗體系成為其“法定”義務(wù)，必須接受國(guó)家各級(jí)預(yù)防腐敗主管部門的指導(dǎo)，必須接受本級(jí)國(guó)家預(yù)防腐敗主管部門直接或者間接的監(jiān)督檢查。歸納而言，預(yù)防腐敗體系的六個(gè)要求是：第一、一個(gè)前瞻化的以預(yù)防腐敗發(fā)生為核心的戰(zhàn)略體系：構(gòu)建以廉政與勤政為目標(biāo)，黨政機(jī)關(guān)預(yù)防腐敗體系與國(guó)家預(yù)防腐敗支柱的雙層結(jié)構(gòu)；第二、一個(gè)具體化的以管理程序和管理措施為主體的文件體系：以的標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)手段，將制度、標(biāo)準(zhǔn)文件化和對(duì)預(yù)防腐敗狀況的反映證據(jù)化；（預(yù)防與內(nèi)控制度的融合）第三、一個(gè)明晰化的以預(yù)防腐敗能力為核心的評(píng)價(jià)體系；第四、一個(gè)動(dòng)態(tài)化的不斷發(fā)現(xiàn)預(yù)防腐敗機(jī)制問(wèn)題的矯正體系：對(duì)預(yù)防腐敗體系進(jìn)行有效審核和評(píng)審。第五、一個(gè)有針對(duì)性的制定實(shí)施防范改進(jìn)措施的糾偏體系。第六、一個(gè)能夠?qū)嵤﹩?wèn)責(zé)與激勵(lì)的壓力體系。

黨的十七屆四中全會(huì)首次提出“加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系的建設(shè)”從“扎實(shí)推進(jìn)”到“加快推進(jìn)”懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，標(biāo)志著反腐倡廉建設(shè)的提速，懲治和預(yù)防腐敗“工作規(guī)劃”的目標(biāo)是“經(jīng)過(guò)今后５年的扎實(shí)工作，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長(zhǎng)效機(jī)制初步建立，反腐倡廉法規(guī)制度比較健全，權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制基本形成，從源頭上防治腐敗的體制改革繼續(xù)深化”。隨著“加快推進(jìn)”的提出，下一步反腐倡廉建設(shè)的工作重點(diǎn)更多地體現(xiàn)為在整合、深化和提升原有反腐敗制度前提下的制度創(chuàng)新，其核心在于加大“教育、監(jiān)督、改革和制度”四位一體的創(chuàng)新力度（教育的說(shuō)服力，監(jiān)督的制衡力，改革的推動(dòng)力和制度的約束力）。

2.反腐倡廉建設(shè)戰(zhàn)略與路徑不對(duì)稱的關(guān)系

“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉戰(zhàn)略，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期理論探索和實(shí)踐總結(jié)的真理。但由于缺乏推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的有效路徑，反腐倡廉建設(shè)戰(zhàn)略的有效性自然大打折扣，進(jìn)而影響到對(duì)腐敗的有效遏制，腐敗行為依舊大肆猖獗。究其原因，主要體現(xiàn)為兩方面：

第一、反腐敗政策制定的缺失。在戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，是否考慮到了反腐倡廉建設(shè)的戰(zhàn)略安排應(yīng)當(dāng)具有切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑。例如以主要承擔(dān)“注重預(yù)防”職能的國(guó)家預(yù)防腐敗局為例。從理論上說(shuō)，國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)定位是準(zhǔn)確的，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)。但是如何將理論上、紙面上的職責(zé)轉(zhuǎn)化為具體的、實(shí)實(shí)在在的工作目標(biāo)和工作活動(dòng)，在制定戰(zhàn)略安排時(shí)就應(yīng)當(dāng)考慮到，否則戰(zhàn)略安排有可能缺乏執(zhí)行力和連貫性。如何處理好預(yù)防腐敗工作與案件查辦、效能監(jiān)察和執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)察）等專項(xiàng)工作的關(guān)系？推進(jìn)預(yù)防腐敗工作的具體抓手到底是什么？國(guó)家預(yù)防腐敗局通過(guò)何種方式督導(dǎo)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)履行預(yù)防腐敗的職責(zé)？這些問(wèn)題是預(yù)防腐敗工作中首先應(yīng)當(dāng)解決的，正因?yàn)檫@些問(wèn)題沒(méi)有解決，預(yù)防腐敗工作的某些方面似乎有空中樓閣之嫌。路徑必須依托于制度創(chuàng)新，尤其是某些關(guān)鍵性制度創(chuàng)新。而關(guān)鍵性制度的改革必然引發(fā)政治層面的利益調(diào)整。再如財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度，該制度的最有效功能是通過(guò)科以申報(bào)義務(wù)，使得公職人員的財(cái)產(chǎn)大白于天下，遏制其貪欲的動(dòng)機(jī)，起到預(yù)防功能。通過(guò)公開，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并帶動(dòng)社會(huì)民主監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗的懲戒。但是，這一制度的推行必然導(dǎo)致過(guò)去不為人知曉的財(cái)產(chǎn)信息公諸于世，從而引發(fā)猜疑，影響政府公信力。而這種擔(dān)憂有可能影響高層在推進(jìn)核心制度的決心，進(jìn)而束縛了反腐倡廉建設(shè)實(shí)現(xiàn)路徑的選擇。

第二、政治與政府管理一元化體制前提下的理性官僚制的變異，是造成承載反腐倡廉建設(shè)戰(zhàn)略的關(guān)鍵性制度未能有效突破的核心因素。一般而言，政治與政府管理二元化，是理性官僚制的制度基礎(chǔ)，但在中國(guó)，這一前提并不存在。執(zhí)政黨的性質(zhì)決定了黨政治理結(jié)構(gòu)多元化與執(zhí)政方式一元化，理性官僚制導(dǎo)致高層監(jiān)督主體缺乏自覺(jué)自愿推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力，故自上而下的反腐倡廉體制創(chuàng)新總是滯后于自下而上的反腐倡廉建設(shè)的制度創(chuàng)新，因而導(dǎo)致中國(guó)的反腐倡廉建設(shè)的改革創(chuàng)新往往是局部化的，不能形成大規(guī)模的改革環(huán)境和改革的效益，而地方創(chuàng)新的高成本、階段性和創(chuàng)新價(jià)值內(nèi)耗使得自下而上的改革創(chuàng)新具有局限性?？梢?jiàn)，反腐倡廉建設(shè)可持續(xù)發(fā)展源自于內(nèi)生性動(dòng)力，而對(duì)內(nèi)生性動(dòng)力到底是什么的探究似乎并未得出令人滿意的結(jié)論。反腐倡廉建設(shè)是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性的工作，一支強(qiáng)有力、具有奉獻(xiàn)和犧牲精神的紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍和有參與意識(shí)的社會(huì)民主監(jiān)督隊(duì)伍是反腐倡廉建設(shè)的組織基礎(chǔ)，是取勝的關(guān)鍵。

3.廉政監(jiān)督與勤政監(jiān)督同步推進(jìn)的關(guān)系

胡錦濤總書記在十七屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“廉政和勤政，是對(duì)干部的基本要求，也是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)要達(dá)到的兩個(gè)互相聯(lián)系的重要目標(biāo)。加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，既要一刻不放松地抓好廉政建設(shè)，又要持之以恒地抓好勤政建設(shè)”。廉政監(jiān)督與勤政監(jiān)督的關(guān)系可以歸納為：“廉為法，以法治保廉”，即廉政是公務(wù)人員的最低要求和剛性要求，信仰是“保廉”的內(nèi)在動(dòng)力，法治就是對(duì)權(quán)威的信仰轉(zhuǎn)化為對(duì)規(guī)則的信仰。“勤為道，以道德促勤”，即勤政是公務(wù)人員的最高要求和彈性要求，清廉不是好官，古之既有定論［1］，公共倫理（道德）高尚是勤政的基石，而信仰、誠(chéng)信和責(zé)任是公共倫理的核心。而勤政建設(shè)與勤政監(jiān)督工作，除在效能監(jiān)察方面有所成就之外，其他方面未能取得突破性進(jìn)展。與此同時(shí)，由于效能監(jiān)察工作缺乏有效支撐的前置性制度平臺(tái)，效能監(jiān)察也面臨職能萎縮的現(xiàn)實(shí)，出現(xiàn)制度內(nèi)卷化［2］。我認(rèn)為，提升效能監(jiān)察功能的制度創(chuàng)新是雙重制度的整合：“勤政保障體系”與“體系式效能監(jiān)察”。

第一，加快推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)“勤政保障體系”的構(gòu)建，打造開展效能監(jiān)察的前置性制度。“勤政保障體系”是由“黨政任務(wù)目標(biāo)責(zé)任體系”、“公共權(quán)力運(yùn)行體系”和“公共服務(wù)制度體系”三大體系構(gòu)成。其一，黨政任務(wù)目標(biāo)責(zé)任體系能夠協(xié)調(diào)戰(zhàn)略、目標(biāo)和責(zé)任之間的關(guān)系，防范行政目標(biāo)的偏離。根據(jù)黨中央的總體發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)戰(zhàn)略，制定本單位的年度計(jì)劃，將年度計(jì)劃分解為具體的工作目標(biāo)，將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的工作指標(biāo)，將指標(biāo)落實(shí)到具體的部門、崗位和承擔(dān)人，并按照目標(biāo)要求對(duì)應(yīng)問(wèn)責(zé)體系和將年度計(jì)劃與責(zé)任體系向社會(huì)公開；其二、公共權(quán)力運(yùn)行體系能夠通過(guò)制度規(guī)范和預(yù)警指標(biāo)設(shè)定，合理界定公共權(quán)力邊界，對(duì)容易產(chǎn)生腐敗的關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施有效控制，提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的制度平臺(tái)。清理權(quán)力事項(xiàng)；編制職權(quán)目錄；制作權(quán)力運(yùn)行的基本流程；向社會(huì)公布。公共權(quán)力運(yùn)行體系的核心應(yīng)當(dāng)以三權(quán)（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)）分立為原則配置權(quán)力體系，全面落實(shí)“依法決策制度”，通過(guò)技術(shù)手段防范自由裁量權(quán)的濫用和大力推進(jìn)公共權(quán)力的問(wèn)責(zé)機(jī)制；其三、公共服務(wù)制度體系既是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和公共權(quán)力運(yùn)行的載體，同時(shí)也是實(shí)時(shí)監(jiān)控腐敗行為發(fā)生的監(jiān)控平臺(tái)。

第二，從立項(xiàng)式效能監(jiān)察提升到體系式效能監(jiān)察。當(dāng)前，立項(xiàng)式效能監(jiān)察立項(xiàng)存在一些問(wèn)題：立項(xiàng)本身的科學(xué)性和延續(xù)性問(wèn)題、公共組織的主觀能動(dòng)性問(wèn)題、多目標(biāo)的價(jià)值沖突和優(yōu)先權(quán)排序問(wèn)題、責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)疲于奔命和自身效能較低問(wèn)題等等。體系式效能監(jiān)察分為四個(gè)階段：第一階段，督導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)構(gòu)建“勤政保障體系”。通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)的倡導(dǎo)，激發(fā)黨政機(jī)關(guān)構(gòu)建“勤政保障體系”的內(nèi)在動(dòng)力。第二階段，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)證。黨政機(jī)關(guān)一旦構(gòu)建了“勤政保障體系”，即可向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出認(rèn)證申請(qǐng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照效能評(píng)價(jià)體系加以認(rèn)證。并按照相應(yīng)的激勵(lì)制度予以激勵(lì)；第三階段，效能監(jiān)察考評(píng)。效能監(jiān)察的考評(píng)是按照常態(tài)效能監(jiān)察的要求，對(duì)所有行政機(jī)關(guān)隨機(jī)抽樣，實(shí)施考評(píng)。第四階段，持續(xù)改進(jìn)效能。針對(duì)機(jī)關(guān)缺乏內(nèi)生性動(dòng)力的不足，體系式效能監(jiān)察是一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，我們不能指望一蹴而就，而應(yīng)持之以恒。

結(jié)語(yǔ)：分析判斷反腐倡廉建設(shè)存在問(wèn)題的目的，在于明確黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的戰(zhàn)略與實(shí)現(xiàn)途徑，隨著黨的十七屆四中全會(huì)關(guān)于《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》的貫徹落實(shí)，中國(guó)反腐倡廉建設(shè)將處于新中國(guó)成立60年來(lái)最好的歷史時(shí)期，反腐倡廉建設(shè)的成就正進(jìn)入從量變到質(zhì)變的歷史變革階段。