二、和諧觀視野下的反腐倡廉建設的三大關系

反腐倡廉建設的和諧觀可以從兩方面加以把握：首先，反腐倡廉建設的和諧是在對腐敗行為嚴厲懲戒前提下的和諧。即通過懲治腐敗，實現(xiàn)對公共利益的保護，達到利益平衡，實現(xiàn)不同群體利益訴求的均衡。從反腐倡廉建設的視角，即為懲治腐敗與預防腐敗的和諧；其次，反腐倡廉建設戰(zhàn)略安排的科學性與實現(xiàn)路徑的有效性的和諧，重點解決反腐倡廉戰(zhàn)略與實現(xiàn)路徑脫節(jié)的弊端。即通過監(jiān)督制度的創(chuàng)新，構建反腐倡廉建設的核心制度體系；第三，實現(xiàn)廉政監(jiān)督與勤政監(jiān)督的和諧。即紀檢監(jiān)察機關應根據(jù)各自職能定位的差異性，實現(xiàn)監(jiān)督功能的互補性。

1.預防腐敗的抓手與懲治腐敗的關系

“懲防并舉、注重預防”的提出，實質上確立了如何正確處理懲治和預防的關系的基本準則。改革開放三十年來，懲治腐敗的制度構建已經完備，而預防腐敗體系的構建路徑甚不明確。懲治與預防之間的不和諧，關鍵是如何構建預防腐敗體系，缺乏科學思路和實現(xiàn)平臺。國家預防腐敗機構的職能定位在理論上是準確的，但具體的工作思路卻并不清晰，故帶來了諸多問題，如：預防腐敗工作與違法犯罪案件查辦、效能監(jiān)察和執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)察）等專項工作如何區(qū)分？國家預防腐敗機構與地方紀檢監(jiān)察機關在領導體制與職能配置方面應當如何協(xié)調？國家預防腐敗機構如何督導各級黨政機關履行預防腐敗的職責？不厘清懲治與預防二者的關系，必將影響到反腐倡廉建設的和諧。

當務之急，國家預防腐敗機構應當制定《國家預防腐敗體系構建的實施方案》。該實施方案主要內容包括：以國家預防腐敗機構名義發(fā)布一組指導性文件，黨政機關及其他社會組織按照指導文件規(guī)定的方法和要求，建立自身的預防腐敗體系。對黨政機關及其他社會組織來說，建立并有效運行預防腐敗體系成為其“法定”義務，必須接受國家各級預防腐敗主管部門的指導，必須接受本級國家預防腐敗主管部門直接或者間接的監(jiān)督檢查。歸納而言，預防腐敗體系的六個要求是：第一、一個前瞻化的以預防腐敗發(fā)生為核心的戰(zhàn)略體系：構建以廉政與勤政為目標，黨政機關預防腐敗體系與國家預防腐敗支柱的雙層結構；第二、一個具體化的以管理程序和管理措施為主體的文件體系：以的標準化的建設手段，將制度、標準文件化和對預防腐敗狀況的反映證據(jù)化；（預防與內控制度的融合）第三、一個明晰化的以預防腐敗能力為核心的評價體系；第四、一個動態(tài)化的不斷發(fā)現(xiàn)預防腐敗機制問題的矯正體系：對預防腐敗體系進行有效審核和評審。第五、一個有針對性的制定實施防范改進措施的糾偏體系。第六、一個能夠實施問責與激勵的壓力體系。

黨的十七屆四中全會首次提出“加快推進懲治和預防腐敗體系的建設”從“扎實推進”到“加快推進”懲治和預防腐敗體系建設，標志著反腐倡廉建設的提速，懲治和預防腐敗“工作規(guī)劃”的目標是“經過今后５年的扎實工作，建成懲治和預防腐敗體系基本框架，拒腐防變教育長效機制初步建立，反腐倡廉法規(guī)制度比較健全，權力運行監(jiān)控機制基本形成，從源頭上防治腐敗的體制改革繼續(xù)深化”。隨著“加快推進”的提出，下一步反腐倡廉建設的工作重點更多地體現(xiàn)為在整合、深化和提升原有反腐敗制度前提下的制度創(chuàng)新，其核心在于加大“教育、監(jiān)督、改革和制度”四位一體的創(chuàng)新力度（教育的說服力，監(jiān)督的制衡力，改革的推動力和制度的約束力）。

2.反腐倡廉建設戰(zhàn)略與路徑不對稱的關系

“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉戰(zhàn)略，是經過長期理論探索和實踐總結的真理。但由于缺乏推進戰(zhàn)略實現(xiàn)的有效路徑，反腐倡廉建設戰(zhàn)略的有效性自然大打折扣，進而影響到對腐敗的有效遏制，腐敗行為依舊大肆猖獗。究其原因，主要體現(xiàn)為兩方面：

第一、反腐敗政策制定的缺失。在戰(zhàn)略規(guī)劃時，是否考慮到了反腐倡廉建設的戰(zhàn)略安排應當具有切實可行的實現(xiàn)路徑。例如以主要承擔“注重預防”職能的國家預防腐敗局為例。從理論上說，國家預防腐敗局的職責定位是準確的，主要職責是負責全國預防腐敗工作的組織協(xié)調、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導。但是如何將理論上、紙面上的職責轉化為具體的、實實在在的工作目標和工作活動，在制定戰(zhàn)略安排時就應當考慮到，否則戰(zhàn)略安排有可能缺乏執(zhí)行力和連貫性。如何處理好預防腐敗工作與案件查辦、效能監(jiān)察和執(zhí)法檢查（執(zhí)法監(jiān)察）等專項工作的關系？推進預防腐敗工作的具體抓手到底是什么？國家預防腐敗局通過何種方式督導各級黨政機關履行預防腐敗的職責？這些問題是預防腐敗工作中首先應當解決的，正因為這些問題沒有解決，預防腐敗工作的某些方面似乎有空中樓閣之嫌。路徑必須依托于制度創(chuàng)新，尤其是某些關鍵性制度創(chuàng)新。而關鍵性制度的改革必然引發(fā)政治層面的利益調整。再如財產收入申報制度，該制度的最有效功能是通過科以申報義務，使得公職人員的財產大白于天下，遏制其貪欲的動機，起到預防功能。通過公開，發(fā)現(xiàn)問題，并帶動社會民主監(jiān)督，最終實現(xiàn)對腐敗的懲戒。但是，這一制度的推行必然導致過去不為人知曉的財產信息公諸于世，從而引發(fā)猜疑，影響政府公信力。而這種擔憂有可能影響高層在推進核心制度的決心，進而束縛了反腐倡廉建設實現(xiàn)路徑的選擇。

第二、政治與政府管理一元化體制前提下的理性官僚制的變異，是造成承載反腐倡廉建設戰(zhàn)略的關鍵性制度未能有效突破的核心因素。一般而言，政治與政府管理二元化，是理性官僚制的制度基礎，但在中國，這一前提并不存在。執(zhí)政黨的性質決定了黨政治理結構多元化與執(zhí)政方式一元化，理性官僚制導致高層監(jiān)督主體缺乏自覺自愿推進反腐倡廉建設的內在動力，故自上而下的反腐倡廉體制創(chuàng)新總是滯后于自下而上的反腐倡廉建設的制度創(chuàng)新，因而導致中國的反腐倡廉建設的改革創(chuàng)新往往是局部化的，不能形成大規(guī)模的改革環(huán)境和改革的效益，而地方創(chuàng)新的高成本、階段性和創(chuàng)新價值內耗使得自下而上的改革創(chuàng)新具有局限性?？梢姡锤ㄔO可持續(xù)發(fā)展源自于內生性動力，而對內生性動力到底是什么的探究似乎并未得出令人滿意的結論。反腐倡廉建設是一項具有長期性、復雜性和艱巨性的工作，一支強有力、具有奉獻和犧牲精神的紀檢監(jiān)察隊伍和有參與意識的社會民主監(jiān)督隊伍是反腐倡廉建設的組織基礎，是取勝的關鍵。

3.廉政監(jiān)督與勤政監(jiān)督同步推進的關系

胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第二次全會上強調：“廉政和勤政，是對干部的基本要求，也是加強反腐倡廉建設要達到的兩個互相聯(lián)系的重要目標。加強反腐倡廉建設，既要一刻不放松地抓好廉政建設，又要持之以恒地抓好勤政建設”。廉政監(jiān)督與勤政監(jiān)督的關系可以歸納為：“廉為法，以法治保廉”，即廉政是公務人員的最低要求和剛性要求，信仰是“保廉”的內在動力，法治就是對權威的信仰轉化為對規(guī)則的信仰。“勤為道，以道德促勤”，即勤政是公務人員的最高要求和彈性要求，清廉不是好官，古之既有定論［1］，公共倫理（道德）高尚是勤政的基石，而信仰、誠信和責任是公共倫理的核心。而勤政建設與勤政監(jiān)督工作，除在效能監(jiān)察方面有所成就之外，其他方面未能取得突破性進展。與此同時，由于效能監(jiān)察工作缺乏有效支撐的前置性制度平臺，效能監(jiān)察也面臨職能萎縮的現(xiàn)實，出現(xiàn)制度內卷化［2］。我認為，提升效能監(jiān)察功能的制度創(chuàng)新是雙重制度的整合：“勤政保障體系”與“體系式效能監(jiān)察”。

第一，加快推進黨政機關“勤政保障體系”的構建，打造開展效能監(jiān)察的前置性制度。“勤政保障體系”是由“黨政任務目標責任體系”、“公共權力運行體系”和“公共服務制度體系”三大體系構成。其一，黨政任務目標責任體系能夠協(xié)調戰(zhàn)略、目標和責任之間的關系，防范行政目標的偏離。根據(jù)黨中央的總體發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)戰(zhàn)略，制定本單位的年度計劃，將年度計劃分解為具體的工作目標，將工作目標轉化為具體的工作指標，將指標落實到具體的部門、崗位和承擔人，并按照目標要求對應問責體系和將年度計劃與責任體系向社會公開；其二、公共權力運行體系能夠通過制度規(guī)范和預警指標設定，合理界定公共權力邊界，對容易產生腐敗的關鍵崗位和關鍵環(huán)節(jié)實施有效控制，提供風險預測的制度平臺。清理權力事項；編制職權目錄；制作權力運行的基本流程；向社會公布。公共權力運行體系的核心應當以三權（決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權）分立為原則配置權力體系，全面落實“依法決策制度”，通過技術手段防范自由裁量權的濫用和大力推進公共權力的問責機制；其三、公共服務制度體系既是實現(xiàn)行政目標和公共權力運行的載體，同時也是實時監(jiān)控腐敗行為發(fā)生的監(jiān)控平臺。

第二，從立項式效能監(jiān)察提升到體系式效能監(jiān)察。當前，立項式效能監(jiān)察立項存在一些問題：立項本身的科學性和延續(xù)性問題、公共組織的主觀能動性問題、多目標的價值沖突和優(yōu)先權排序問題、責任認定問題、紀檢監(jiān)察機關疲于奔命和自身效能較低問題等等。體系式效能監(jiān)察分為四個階段：第一階段，督導黨政機關構建“勤政保障體系”。通過監(jiān)察機關的倡導，激發(fā)黨政機關構建“勤政保障體系”的內在動力。第二階段，紀檢監(jiān)察機關認證。黨政機關一旦構建了“勤政保障體系”，即可向監(jiān)察機關提出認證申請，監(jiān)察機關按照效能評價體系加以認證。并按照相應的激勵制度予以激勵；第三階段，效能監(jiān)察考評。效能監(jiān)察的考評是按照常態(tài)效能監(jiān)察的要求，對所有行政機關隨機抽樣，實施考評。第四階段，持續(xù)改進效能。針對機關缺乏內生性動力的不足，體系式效能監(jiān)察是一個長效機制，我們不能指望一蹴而就，而應持之以恒。

結語：分析判斷反腐倡廉建設存在問題的目的，在于明確黨風廉政建設和反腐敗斗爭的戰(zhàn)略與實現(xiàn)途徑，隨著黨的十七屆四中全會關于《關于加強和改進新時期黨的建設若干重大問題的決定》的貫徹落實，中國反腐倡廉建設將處于新中國成立60年來最好的歷史時期，反腐倡廉建設的成就正進入從量變到質變的歷史變革階段。