中國秦漢時(shí)期的“上書”，仍需到受理“上書”之事的公車府，凡不屬朝廷政務(wù)機(jī)構(gòu)受理范圍的建言申訴，皆可來此陳述。與之比較，在資訊發(fā)達(dá)的今天，“上書”則要便利得多，可在網(wǎng)上、各種論壇發(fā)表;也可通過政府中熟稔的高層人士轉(zhuǎn)呈，可謂是“條條大路通羅馬”。不同之處在于現(xiàn)代“上書”有嚴(yán)格的甄別篩選機(jī)制，百姓之“上書”能進(jìn)入政治高層視閾真可謂是鳳毛麟角。那么，哪些“上書”能夠進(jìn)入高層視閾，引發(fā)了我們對“上書”行為本身利益動(dòng)機(jī)的拷問，拷問過程或許能起到社會(huì)民主監(jiān)督和社會(huì)安全閥的作用。

“上書”背后的利益博弈

毋庸置疑，“上書者皆為利益”，或?yàn)楣怖?，或?yàn)閭€(gè)體利益，或?yàn)槔婕瘓F(tuán)之利益。“上書中南海，漲價(jià)六千元”的山東省榮成市借讀的高中生晉齊(化名)為自己爭取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，有可能間接實(shí)現(xiàn)對公共利益的維護(hù)。北京大學(xué)數(shù)位法學(xué)教授上書國務(wù)院法制辦，呼吁修改拆遷條例則直接是為了維護(hù)公共利益。

日前，中房協(xié)副會(huì)長朱中一透露，中房協(xié)7月份已經(jīng)多次向國務(wù)院有關(guān)部門“上書”，暫緩出臺(tái)新的緊縮性政策，以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場預(yù)期。此言一出，在引起大家對房價(jià)上漲的爭論同時(shí)，也引起了人們對“上書”現(xiàn)象的關(guān)注。“中房協(xié)”副會(huì)長在特定語境下的一番“上書”言論無疑是為了維護(hù)以房地產(chǎn)開發(fā)商為代表的資本集團(tuán)的利益。我們只要定睛看看“中房協(xié)”理事名單，跳入眼簾的均為中國赫赫有名的房地產(chǎn)開發(fā)商。但是，我們千萬不要從倫理層面責(zé)怪“中房協(xié)”為房地產(chǎn)大鱷們排憂解難的行為，否則其會(huì)費(fèi)從何而來?贊助從何保證?“中房協(xié)”的性質(zhì)決定了它已不是真正意義上的非營利性組織(NGO)，“中房協(xié)”無法擺脫兩個(gè)硬傷：一是“中房協(xié)”亦官亦商的身份所導(dǎo)致的“二政府”烙印; 二是“財(cái)務(wù)不自由”剝奪了“中房協(xié)”的獨(dú)立性。

誰的“上書”最有決策影響力

亂世出英雄，盛世出精英，精英是民族的靈魂。以知識(shí)精英為代表的“上書”分為兩種情況：一部分稱之為公共知識(shí)分子的群體，他們依托其知識(shí)能力與社會(huì)影響力“上書”。然而由于他們與政府之間缺乏和解信任關(guān)系，與權(quán)力體系距離較遠(yuǎn)，故他們的“上書”行為具有社會(huì)影響力而往往無政策影響力。

另一部分是所謂的主流知識(shí)精英，他們在權(quán)力集團(tuán)與資本集團(tuán)之間游刃有余地尋找著自我利益的實(shí)現(xiàn)。更有甚者，其中部分人(我們姑且稱之為“利益知識(shí)分子”)被權(quán)力集團(tuán)或者資本集團(tuán)所俘獲，以出賣良知的方式從強(qiáng)勢利益集團(tuán)的利益盛宴中分得一杯羹，他們的“上書”行為不管變換何種面目，其本質(zhì)是為強(qiáng)勢利益集團(tuán)服務(wù)的。

再有一類“上書”主體是各類非營利性組織。實(shí)事求是地說，純民間性的非營利性組織在中國的發(fā)展空間受到極大的限制，在政治因素的影響下，其“上書”行為自然被視同具有政治色彩而被排斥。而真正能夠呼風(fēng)喚雨的非營利性組織是“二政府”色彩濃厚的某些協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，如前面談到中房協(xié)。它們已成為資本集團(tuán)與權(quán)力集團(tuán)進(jìn)行利益輸送和利益交換的平臺(tái)，甚至是利益交換型腐敗的溫床。

由此可見，勢單力薄的平頭百姓，由于缺乏公共資源和未建構(gòu)組織化形態(tài)，其“上書”不可能引起政治高層的重視。當(dāng)前，真正能影響政府決策的“上書”應(yīng)該是強(qiáng)勢利益集團(tuán)通過利益知識(shí)分子或者非營利性組織所進(jìn)行的“上書”。但是，一旦權(quán)力集團(tuán)、資本集團(tuán)、利益知識(shí)分子和“二政府”性質(zhì)的非營利性組織之間結(jié)成分利同盟，最終演變成超級(jí)利益集團(tuán)，那么，貧富沖突與組織化腐敗引發(fā)的不信任將危及執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。

強(qiáng)勢利益集團(tuán)主導(dǎo)的“上書”如何影響政策

一般說來，決策是群體性行為的集合，但我國“對上負(fù)責(zé)體制”的縱向政治結(jié)構(gòu)在一定程度上影響了這種民主政治的功效，即政治制度的顯性表象與政治行為的隱性動(dòng)因，存在截然不同的走向。隱性的決策動(dòng)因到底是什么?可以說，利益集團(tuán)之間的博弈，決定了決策出臺(tái)的基本路徑。

那么，中國當(dāng)前的強(qiáng)勢利益集團(tuán)又是如何通過“上書”來影響政府決策的呢?

“立法腐敗”。資本集團(tuán)直接地、赤裸裸地收買政府中負(fù)責(zé)立法或者政策制定的官員，使得公共政策偏好尋租的資本集團(tuán)。在這里，“上書”已變異為在陰暗角落中的密謀。最為典型的是原商務(wù)部條約法律司巡視員郭京毅，在立法中為外商能夠逃避監(jiān)管進(jìn)入敏感行業(yè)留下法律漏洞。

“瞞天過海”。當(dāng)社會(huì)中某一利益訴求符合他們特定的要求時(shí)，運(yùn)用公權(quán)力或者假借“民意”放大該利益的價(jià)值，誘導(dǎo)上書者“上書”，使“上書”行為轉(zhuǎn)化為政策行為，進(jìn)而在政策執(zhí)行中調(diào)整政策的走向，使之達(dá)到為特定利益集團(tuán)服務(wù)的目的。

“強(qiáng)勢權(quán)力集團(tuán)”需要某種政策建議時(shí)，以特定方式暗示或者鼓動(dòng)利益知識(shí)分子或者非營利性組織提出“上書”，進(jìn)而冠冕堂皇地推行為特定利益集團(tuán)服務(wù)的政策。

如何使“上書”更能夠體現(xiàn)民意

由此，人們不禁要問，以什么樣的有力手段破解利益集團(tuán)的不均衡態(tài)勢，尤其是屏蔽強(qiáng)勢權(quán)力集團(tuán)與強(qiáng)勢資本集團(tuán)的交易合謀，進(jìn)而使得“上書”能夠體現(xiàn)民意，真正成為推動(dòng)政治進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力呢?

我認(rèn)為，首先，政治體制改革是“上書”不被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所控制的制度保障。“上書”是建立在“對上負(fù)責(zé)”的政治架構(gòu)下，如變“對上負(fù)責(zé)”為“對下負(fù)責(zé)”，那么，“上書”也就毫無意義。黨內(nèi)民主是黨的生命，要探索黨內(nèi)民主的具體路徑，將黨內(nèi)權(quán)力逐步向全委會(huì)和黨代會(huì)轉(zhuǎn)移，改變實(shí)際運(yùn)作中存在的常委會(huì)取代全委會(huì)、全委會(huì)取代黨代會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致黨代會(huì)的權(quán)力集中在常委會(huì)特別是集中在少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系倒置、權(quán)力流失與改向的現(xiàn)象。同時(shí)，要在各級(jí)人大常委會(huì)下設(shè)立“民意受理和申訴控告委員會(huì)”，作為“上書”統(tǒng)一受理機(jī)構(gòu)。

其次，削弱強(qiáng)勢利益集團(tuán)擁有的公共資源和資本。對既得權(quán)力集團(tuán)，就是削減其手中過度的公權(quán)，如通過行政審批制度改革和公共權(quán)力社會(huì)化的路徑;對資本集團(tuán)，要改革當(dāng)前稅賦制度的不合理性，增加其由增量帶動(dòng)存量的資本成本，并加大對資本集團(tuán)行賄等違法犯罪行為的打擊力度。

最后，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)“上書”機(jī)制，使網(wǎng)絡(luò)成為“上書”的主渠道。通過網(wǎng)絡(luò)論壇，匯聚輿情，確保決策的公平正義;通過網(wǎng)絡(luò)對話和網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，快速回應(yīng)公眾質(zhì)疑和排解困惑;通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，排解體制內(nèi)監(jiān)督的弊端，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的民主化。 (作者為中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任、教授)