無論是現(xiàn)行的黨的代表大會制度，還是黨的代表大會常任制，都是一種代議式民主，這樣一種民主形式，黨代表的產(chǎn)生將是一個(gè)至關(guān)重要的問題。黨代表產(chǎn)生的最有說服力和公信力的制度選擇，就是要按照公開、平等的原則進(jìn)行競爭性選舉。 實(shí)行競爭性選舉最大的好處是保證代表的素質(zhì)，黨代表不是一種榮譽(yù)稱號，而是要參政議政的，是要管大事、議大事的。只有高素質(zhì)的或具有普遍代表性的代表才具備相當(dāng)?shù)膮⒄h政能力。（摘要）

“一把手”是在具有中國特色政治生態(tài)中的特定稱謂，長期以來普遍成為官員履政的追求目標(biāo)，但在公眾的心目中大有貶義化的趨勢，前者“愛”之深，后者“痛”之切。原因無他，在腐敗“關(guān)系人心向背和黨的生死存亡”(十七大語)的當(dāng)前，“一把手”腐敗尤屬其中焦點(diǎn)與“樞紐”，牽一發(fā)而動全身。（相關(guān)鏈接：毛昭暉：依法遏制強(qiáng)勢利益集團(tuán)腐敗迫在眉睫）

“一把手”一旦腐敗，直接后果是干部提拔、建設(shè)工程、房地產(chǎn)開發(fā)、土地管理和資源開發(fā)等“一把手專權(quán)”領(lǐng)域成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。不僅如此，“一把手”腐敗往往還連帶該單位或地區(qū)形成“組織腐敗”。

《淮南子·主術(shù)訓(xùn)》有言：“上多故則下多詐，上多事則下多態(tài)，上煩擾則下不定，上多求則下交爭”，兩千年前的警示，已成現(xiàn)實(shí)之定論。“一把手”越是淪陷，該單位或地區(qū)離政治清明、法度完善和民生祥和也就愈來愈遠(yuǎn)。

“一把手”為何難監(jiān)督

“一把手”廣義概念主要是指公共機(jī)構(gòu)正職負(fù)責(zé)人，狹義概念是執(zhí)政黨的正職負(fù)責(zé)人，一般來說就是大大小小的“書記”。也有一些單位，如實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的國企、校長負(fù)責(zé)制的學(xué)校，“一把手”就是總經(jīng)理或校長。總之，嚴(yán)格意義上的“一把手”只有一個(gè)，即權(quán)力最大、說話最“管用”、開會居最中的那個(gè)人。

“一把手”這一約定俗成的特定稱謂，深刻反映了當(dāng)前政治生態(tài)下，黨政正職負(fù)責(zé)人的集權(quán)特征。

從革命、建設(shè)、改革中一路走來，執(zhí)政黨以一系列成就獲得政治合法性，常言道，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”，就現(xiàn)實(shí)而言，已具象化為“關(guān)鍵在黨的‘一把手’”。

脫韁的權(quán)力會奔向腐敗。長期以來，上下各方竭力尋找防范和根治“一把手”腐敗之良策，但收效甚微，難題待解。

其一，“體系內(nèi)”監(jiān)督體制缺乏獨(dú)立性。以省級以下紀(jì)檢體制為例，紀(jì)委和同級黨委都由黨代會選舉產(chǎn)生，共同對黨的代表大會負(fù)責(zé)，卻又規(guī)定紀(jì)委受黨委領(lǐng)導(dǎo)，從而很難實(shí)現(xiàn)對黨委的監(jiān)督。

其二，“自上而下”的監(jiān)督模式難以破解強(qiáng)勢利益同盟。破解強(qiáng)勢利益集團(tuán)的交易與合謀是當(dāng)前改革的重大命題。當(dāng)前，主流反腐思路是以黨內(nèi)法規(guī)為主要依據(jù)，以“上對下監(jiān)督”為路徑展開。黨政問責(zé)制，實(shí)質(zhì)上是“同體的上對下問責(zé)”。黨的巡視制度，號稱“懸在一把手頭上的尚方寶劍”，但其威力的發(fā)揮，有賴上下級主要領(lǐng)導(dǎo)人之間不存在既得利益關(guān)系的前提?？梢?，強(qiáng)勢利益集團(tuán)的破解，是建立在“一把手”不腐敗前提之下。如果“一把手”腐敗，并形成利益同盟，甚至形成組織化腐敗體，那么，上對下的監(jiān)督模式不僅不能起到監(jiān)督作用，甚至可能成為利益交換或者利益輸送的工具。

其三，監(jiān)督人員的自身腐敗所帶來的負(fù)效應(yīng)。即授予監(jiān)督機(jī)關(guān)更為獨(dú)立強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán)，如果缺乏有效監(jiān)督，監(jiān)督人員很有可能出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)濫用。如不授予其獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，對權(quán)重位高的黨政一把手的監(jiān)督有可能變得頗為羸弱。這一兩難境地，使得在改革監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制方面心有顧忌。

紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，那紀(jì)委行使監(jiān)督的權(quán)力由誰來監(jiān)督?這顯然是一個(gè)邏輯怪圈。從權(quán)力授受關(guān)系看，黨的代表大會是最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，黨代會有權(quán)對紀(jì)委進(jìn)行監(jiān)督，但黨代會五年才召開一次，如何監(jiān)督?紀(jì)委不是生活在真空里，近幾年一些地方紀(jì)委內(nèi)部違紀(jì)違法現(xiàn)象呈上升勢頭。在“一把手”監(jiān)督難題待解的同時(shí)，如何加強(qiáng)對紀(jì)委的監(jiān)督，又成為一個(gè)新課題。

理順權(quán)力架構(gòu)

囿于既有格局，不從政治體制改革入手，想要解決“一把手”監(jiān)督問題如同隔靴搔癢，無法治本。

對這一道理本身，不難形成共識。但改革方案的選擇模式上卻有分歧：改革力度是“跳躍式”還是“漸進(jìn)式”?改革方式是“上對下”還是“下對上”?改革路徑是“黨內(nèi)民主”為重點(diǎn)，還是“黨內(nèi)民主與人民民主”協(xié)同推進(jìn)為重點(diǎn)?

試圖通過跳躍式政改方案，或者某一項(xiàng)一勞永逸的政改舉措，全面解決“一把手”腐敗問題，只是一個(gè)理想，并不現(xiàn)實(shí)。解決“一把手”監(jiān)督難題，應(yīng)當(dāng)立足于中國國情，另辟蹊徑。

既然是權(quán)力導(dǎo)致腐敗，治本之策便是分解與制約權(quán)力。在宏觀上，應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)式的政治體制改革之路，以“黨內(nèi)民主建設(shè)”為政治體制改革的著力點(diǎn)，通過加大黨代會為黨內(nèi)權(quán)力中心的領(lǐng)導(dǎo)體制的推行力度，輔以人大制度的完善化解“一把手”權(quán)力過分集中的現(xiàn)狀。在中觀上，建立競爭性選舉干部制度為突破口，發(fā)揮黨代表在黨內(nèi)的主體地位，破解強(qiáng)勢利益集團(tuán)對施政的負(fù)面作用。在微觀上，通過反腐倡廉制度分進(jìn)合圍，有效監(jiān)控易于產(chǎn)生腐敗的權(quán)力節(jié)點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)反腐倡廉制度創(chuàng)新目標(biāo)質(zhì)的飛躍。

建議一：加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度，并與人大制度相對接

當(dāng)前，黨內(nèi)民主制度改革原則就是“變對上負(fù)責(zé)為對下負(fù)責(zé)”，以黨內(nèi)民主來制約“一把手”的權(quán)力。通過較長時(shí)期的漸進(jìn)式改革，逐步建立起以黨代會為權(quán)力中心的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制，真正確立黨代會作為黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，維護(hù)黨代會黨內(nèi)最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。

具體路徑是通過推行黨的代表大會常任制，改變實(shí)際運(yùn)作中常委會取代全委會，全委會取代黨代會，權(quán)力集中在常委會特別是主要領(lǐng)導(dǎo)手中的權(quán)力架構(gòu)倒置現(xiàn)象。黨代會五年期間每年召開一次代表會議，履行除選舉之外的其他職能。將常委會和正職負(fù)責(zé)人行使的決策權(quán)讓渡給黨代會和全委會行使。

另一方面，逐步探索黨內(nèi)民主制度與人民代表大會制度相對接、相協(xié)調(diào)的雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，充分發(fā)揮人民代表大會制度對政府決策行為和任免政府負(fù)責(zé)人的監(jiān)督制約。

建議二：逐步建立起在黨代會領(lǐng)導(dǎo)下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力格局

可以考慮對黨的各權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整劃分，比如紀(jì)委將部分全局性的監(jiān)督職能“還給”黨代會。黨代會履行決策權(quán)，全委會履行執(zhí)行權(quán)，黨代會和紀(jì)委履行不同層次上的監(jiān)督權(quán)。

建議三：黨內(nèi)建立競爭性選舉制度

無論是現(xiàn)行的黨的代表大會制度，還是黨的代表大會常任制，都是一種代議式民主，這樣一種民主形式，黨代表的產(chǎn)生將是一個(gè)至關(guān)重要的問題?？梢哉f，黨代表的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上直接涉及黨代會常任制的合理性、合法性及其功能的發(fā)揮。黨代表產(chǎn)生的最有說服力和公信力的制度選擇，就是要按照公開、平等的原則進(jìn)行競爭性選舉。

實(shí)行競爭性選舉最大的好處是保證代表的素質(zhì)，黨代表不是一種榮譽(yù)稱號，而是要參政議政的，是要管大事、議大事的。只有高素質(zhì)的或具有普遍代表性的代表才具備相當(dāng)?shù)膮⒄h政能力。

從我們國家和我們黨的實(shí)際情況看，目前探索競爭性選舉應(yīng)當(dāng)注意處理好兩個(gè)關(guān)系：

一是上級指定的候選人與基層支部討論推薦候選人的關(guān)系。在實(shí)行黨代會常任制體制下，上級領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”決定候選人的制度基礎(chǔ)已經(jīng)不存在了，從這個(gè)角度出發(fā)，上級推薦少數(shù)人作為候選人是科學(xué)的、符合國情黨情實(shí)際的。

二是預(yù)設(shè)代表比例與平等選舉的關(guān)系。平等選舉的 “平等”，中國式名字叫“海選”。如果在黨代表的選舉中實(shí)行“海選”，應(yīng)當(dāng)以制度的方式規(guī)定代表的構(gòu)成比例，表面上看是給競爭性套上了框子，但實(shí)質(zhì)上是以政治手段盡量促進(jìn)公平的實(shí)現(xiàn)。

提升反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平

“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉戰(zhàn)略是科學(xué)的，但需要推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的有效路徑。實(shí)現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)的全面提速，應(yīng)當(dāng)著重解決以下問題：

大力培植多元化的監(jiān)督主體，強(qiáng)化對權(quán)力的社會化監(jiān)督，擴(kuò)大“體系外監(jiān)督”在監(jiān)督中的比重，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與“體系內(nèi)監(jiān)督”的對接，是當(dāng)前反腐倡廉制度建設(shè)的重中之重。即如何將社會公眾的利益表達(dá)機(jī)制、利益博弈機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制嵌入反腐倡廉制度建設(shè)之中，納入到“懲治和預(yù)防腐敗體系”之內(nèi)，使社會化監(jiān)督成為政治監(jiān)督的當(dāng)然內(nèi)容，真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主的有機(jī)結(jié)合。

有效整合、激活反腐倡廉各項(xiàng)制度。我們過去很多好的制度出現(xiàn)“內(nèi)卷化”，其功能有的失效，有的弱化。應(yīng)當(dāng)指出的是，一旦政治體制改革到位，體制剛性缺陷被打破，這些制度的功效將能夠重新被激活。因此，應(yīng)立足前瞻性，以政治體制改革，尤其是黨內(nèi)民主制度改革為導(dǎo)向，整合和激活現(xiàn)行的反腐敗制度。

擴(kuò)大反腐倡廉建設(shè)政策選擇的自主創(chuàng)新權(quán)。不同地區(qū)，反腐倡廉建設(shè)的發(fā)展是不平衡的，過去“一刀切”的反腐敗政策應(yīng)當(dāng)修正。一方面，放權(quán)于地方，擴(kuò)大地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)創(chuàng)新自主權(quán)，是當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)分進(jìn)合圍戰(zhàn)術(shù)的基本要求。另一方面，加大對各級黨政機(jī)關(guān)在預(yù)防腐敗體系構(gòu)建中的義務(wù)設(shè)定，構(gòu)建從源頭治理腐敗的體制機(jī)制。

加強(qiáng)對監(jiān)督對象的分類監(jiān)督。一方面，對黨政高級領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是省部級黨政正職的監(jiān)督，主要通過人民民主和黨內(nèi)民主機(jī)制，控制黨政正職負(fù)責(zé)人的選任和罷免，實(shí)現(xiàn)從源頭制約高官的目的。另一方面，進(jìn)一步完善和調(diào)整黨的紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能配置。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)重點(diǎn)通過行政效能監(jiān)察，有效監(jiān)控易于產(chǎn)生腐敗和低效的權(quán)力節(jié)點(diǎn)，保障政府的高效施政。

發(fā)揮查辦案件的治本功能。過去我們似乎將案件查辦簡單地看成是懲治腐敗的事后監(jiān)督方式，忽視了其事前預(yù)防和治本功能。如“重受賄輕行賄”的司法策略也許有助于懲治受賄者，但卻無法根治腐敗頑疾，因?yàn)樾匈V人的意愿并不會因受賄人的落馬而降低。因此，通過加大打擊行賄者能夠遏制行賄動機(jī)，實(shí)現(xiàn)案件查辦的治本功能。

重點(diǎn)突破重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵性環(huán)節(jié)反腐倡廉的制度創(chuàng)新。當(dāng)務(wù)之急是完善三大制度：一是中國共產(chǎn)黨巡視工作制度。能否改變巡視機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制，使其納入到黨代會常任制的制度平臺，將能夠使這把“懸在一把手頭上的尚方寶劍”威力大增。二是財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度。應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)制度配套：以客觀獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)收入審查機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的核查機(jī)制，和以國際范圍為區(qū)域的官員財(cái)產(chǎn)監(jiān)控體系。三是現(xiàn)代科技監(jiān)管制度?，F(xiàn)代科技監(jiān)管手段是克服體制化剛性的有效途徑，當(dāng)前的關(guān)鍵性問題是如何破除利益壁壘和技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與信息共享。

大力改革當(dāng)前國有企業(yè)的監(jiān)督管理體制。國企腐敗案已經(jīng)成為新的“腐敗百慕大”。發(fā)生大面積國企腐敗案件的條件依然存在，國企監(jiān)管失靈必然影響到政府的執(zhí)政地位和公信力。由此，當(dāng)前迫切需要下大力氣改革現(xiàn)行的國企監(jiān)管體制。

(作者為中國人民大學(xué)公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任)