當(dāng)前,加強黨內(nèi)民主,拓展政治體制改革的空間已成為共識。我認(rèn)為,以漸進式的政治體制改革與階段性突破相結(jié)合,既循序漸進,又重點突破。循序漸進是指以黨代會常任制和黨內(nèi)選舉制度作為黨內(nèi)民主制度改革突破口。一方面,構(gòu)筑 “四位一體”黨代會常任制。“四位一體”是指“黨代會年會制、全委會常設(shè)制、紀(jì)委獨立制和黨員任期制,四者統(tǒng)籌兼顧,互為補充”;另一方面,擴大黨內(nèi)和政府內(nèi)“公推直選”的深度和廣度,“公推直選”應(yīng)當(dāng)從基層逐步向地級市和省推進,確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的先進性和民意性。當(dāng)然,在完善黨
內(nèi)民主制度的同時,切忌忽視人民民主制度的完善,尤其是社會民主監(jiān)督制度的建設(shè),以公民與社會的權(quán)利來對沖公共權(quán)力;重點突破是指在某些重點領(lǐng)域、關(guān)鍵性問題方面,實現(xiàn)體制突破。當(dāng)務(wù)之急有效實現(xiàn)對第一把手的監(jiān)督和科學(xué)推進財產(chǎn)收入申報制的落實?!吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》的頒布,使得這把“懸在一把手頭上的尚方寶劍”威力大增,“自上而下、身臨其境、重點突出、客觀獨立”的制度特點,能夠彌補當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制無法有效監(jiān)督一把手的缺陷。但是,“對上負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制,使得這一有效制度的功能大打折扣。與此同時,加快推進財產(chǎn)收入申報制的改革試點,使得這把反腐利劍發(fā)揮不可取代的預(yù)防功能。十七屆中紀(jì)委四次全會提出:“在認(rèn)真貫徹落實好《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》的基礎(chǔ)上,把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容,加強對配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理”,進一步表明財產(chǎn)收入申報制將采取以黨紀(jì)“小制度推進”方式加以實現(xiàn)??梢?,解決反腐倡廉建設(shè)長期性的問題的核心在于加大政治體制改革的力度。
2.利益集團非均衡與反腐倡廉建設(shè)復(fù)雜性的關(guān)系
當(dāng)今中國,利益集團的存在已是一個不爭的事實。利益集團并非洪水猛獸,它是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物和制衡砝碼,利益集團的政治合法性取決于各利益集團之間的是否實力相當(dāng),勢均力敵。只有利益集團之間處于均衡態(tài)勢,最終決定法律與政策調(diào)整與出臺的利益訴求,才具有公共利益的性質(zhì)。反之,當(dāng)一個社會出現(xiàn)強勢利益集團,比如強勢權(quán)力集團和強勢資本集團,他們之間的合謀和交易必然影響乃至左右公共政策,這種交易合謀的產(chǎn)出成果就是腐敗行為。而當(dāng)今中國某些地方和領(lǐng)域出現(xiàn)的組織化腐敗,究其根源,便是既得權(quán)力集團與資本集團交易的結(jié)果。我國的政治體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革,行政體制改革仍在全力推進,但還遠沒有到位,更未臻于完善。一些強勢機關(guān)部門,包括這些部門的負(fù)責(zé)人尤其是一把手,手中仍握有重要的公權(quán)力。而一個眾所周知的事實是,在改革開放中成長壯大起了一批強勢資本集團,一些強勢資本集團,為了賺取超高甚至是非法資本回報,千方百計尋求權(quán)力靠山和保護傘;甚至采取種種方式,對強勢權(quán)力集團實施利益輸送。強勢權(quán)力集團若經(jīng)不起利益誘惑,就有可能被強勢利益集團的利益所俘獲,成為了強勢利益集團的代言人,使公權(quán)力向強勢資本集團傾斜,從而扭曲公共政策,損害公共利益。甚而下焉者,則是有的強勢權(quán)力集團的主要負(fù)責(zé)人,自身就醉心浮華,紙醉金迷,與強勢資本集團一拍即合,心甘情愿地充當(dāng)強勢資本集團的靠山和保護傘。在不斷披露的一些大案、要案、窩案中,一再閃現(xiàn)著強勢資本集團與強勢權(quán)力集團之間的交易與合謀的幽靈,一些損害社會公眾利益的做法堂而皇之的出臺,其幕后推手往往是某些強勢集團。強勢資本集團與強勢權(quán)力集團之間的交易與合謀,無論方式多么掩蔽,偽裝如何巧妙,但終究會因資本的違法得利而暴露出來。盡管,這種交易與合謀一旦暴露,司法部門會及時介入,依法打擊。一些當(dāng)事人也會受到應(yīng)有的黨紀(jì)國法的懲處。但是,他們的不法行為,對黨和政府形象的損害,對公共利益的蠶食,對黨政公權(quán)力的公共信用的傷害,比其他案件要嚴(yán)重得多。由此可見,以更加嚴(yán)密的法律政策,依法阻斷、嚴(yán)厲打擊強勢資本集團與強勢權(quán)力集團之間的交易與合謀,迫在眉睫。
當(dāng)然,當(dāng)反腐倡廉建設(shè)的舉措危及這些利益集團的既得利益時,具有強勢地位的他們必然以體制內(nèi)的正當(dāng)方式(形式合法,實質(zhì)違法)和非體制內(nèi)的不正當(dāng)手段加以對抗。與此同時,各利益集團之間也進行相互博弈,處于雛形的公民社會的訴求也通過非可控輿論例如網(wǎng)絡(luò)加以作用。 這樣,多元利益主體糾葛在一起的利益因素,導(dǎo)致腐敗表現(xiàn)形式的多樣化和不確定性。這使反腐倡廉建設(shè)的復(fù)雜性陡然增加。眾所周知,腐敗行為的發(fā)展蔓延往往具有滯后性。隨著政治體制改革的逐步深化,懲貪肅腐力度的加大,貪官國內(nèi)的生存空間被擠壓,新一輪大規(guī)模的貪官外逃和資金外逃,有可能成為我國今后數(shù)年必須應(yīng)對的嚴(yán)峻形勢。貪官外逃的預(yù)謀性、隱蔽性和國際反貪法律制度的差異性,使我們有理由擔(dān)憂腐敗發(fā)展蔓延的嚴(yán)重性以及由此帶來的反腐倡廉建設(shè)的艱巨性。
人們不僅要問,以什么樣的有力手段破解利益集團的不均衡態(tài)勢,尤其是屏蔽強勢權(quán)力集團與強勢資本集團的合謀?說到底,利益集團的話語權(quán)的影響力源自于其擁有的公共資源和資本。因此,就制度設(shè)計上,加強黨內(nèi)民主和人民民主,變“對上負(fù)責(zé)”為“對下負(fù)責(zé)”,增強自下而上的制度推力,使強勢權(quán)力集團手中的權(quán)力和強勢資本集團手中的財富,向公民社會,尤其是勞動力集團轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)公共資源的合理流動。對既得權(quán)力集團,就是削減其手中過度的公權(quán),如通過行政審批制度改革和公共權(quán)力社會化的路徑。尤其是對強勢機關(guān)部門手中的諸多權(quán)力的裁撤、歸并和公共化,顯得尤為重要。對資本集團,在改革當(dāng)前稅賦制度的不合理性,增加其由增量帶動存量的資本成本的同時,加大對行賄行為的打擊力度,增加行賄犯罪的成本。過去,我們在打擊賄賂腐敗行為時,以偵破策略作為打擊的準(zhǔn)繩,導(dǎo)致重點打擊受賄行為,對行賄行為網(wǎng)開一面,使得行賄者有恃無恐,進而導(dǎo)致被動受賄案件的頻發(fā)。“重受賄輕行賄”的反腐倡廉策略也許有助于懲治受賄者,但卻無法根治腐敗頑疾,因為行賄人的意愿并不會因受賄人的落馬而降低。反腐工作,需要做到對行賄受賄的懲治“雙管齊下”。
3.紀(jì)檢監(jiān)察體制的兩難與反腐倡廉建設(shè)艱巨性的關(guān)系
就目前而言,我國的監(jiān)督體制體現(xiàn)為黨的紀(jì)委領(lǐng)銜下的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制,充分體現(xiàn)了執(zhí)政黨監(jiān)督、法律監(jiān)督和行政監(jiān)督三位一體的中國特色,符合中國國情。與此同時,現(xiàn)行監(jiān)督體制缺乏獨立性的弊端也毋庸隱諱。以紀(jì)委為例,缺乏獨立性的表現(xiàn)有三:一是黨的紀(jì)委無法監(jiān)督同級黨委及其主要負(fù)責(zé)人;二是在強化黨內(nèi)監(jiān)督的同時,社會民主監(jiān)督被邊緣化,無法彌補黨內(nèi)監(jiān)督存在的諸多缺陷;三是紀(jì)委內(nèi)部有可能出現(xiàn)官僚化,進而導(dǎo)致許多反腐倡廉決策的效果不明顯。上述表現(xiàn)癥結(jié)在于紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制存在著三個不足:一是紀(jì)委與同級黨委在監(jiān)督關(guān)系上主客顛倒;二是紀(jì)委與黨代表大會在監(jiān)督關(guān)系上主客脫離;三是上級紀(jì)委對下級紀(jì)委業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)缺乏權(quán)威。在對下監(jiān)督方面,由于紀(jì)委的工作性質(zhì)以及黨規(guī)的較大彈性,如何防范紀(jì)委在反腐敗中的教條主義,乃至自身腐敗,是我們必須正視的重要問題。這樣,使得紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處于兩難境地:如果授予紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)更為獨立強大的監(jiān)督權(quán),在缺乏有效監(jiān)督的體制下,很有可能出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)濫用,影響紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的公信力;如果維持現(xiàn)有的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制,對位高權(quán)重的黨政一把手的監(jiān)督有可能變得極為羸弱,使得我們在面對愈演愈烈的腐敗時,缺乏強有力的治理組織支撐??梢?,監(jiān)督機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制,尤其是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制成為監(jiān)督職能發(fā)揮的瓶頸,增加了反腐倡廉建設(shè)的艱巨性。
當(dāng)前,應(yīng)當(dāng)考慮遵循兩條基本的改革思路:第一,對監(jiān)督對象進行分類監(jiān)督。一方面,對黨政高級領(lǐng)導(dǎo)干部,尤其是省部級黨政正職的監(jiān)督,主要通過人民民主和黨內(nèi)民主的機制,通過選舉權(quán)和罷免權(quán)控制黨政正職負(fù)責(zé)人的選任和罷免,實現(xiàn)從源頭監(jiān)督高官的目的。當(dāng)然,選舉權(quán)與罷免權(quán)的有效行使,必然與黨內(nèi)民主的核心制度能否深化有直接關(guān)系,如黨代會常任制,黨代表任期制的推行;另一方面,進一步完善黨的紀(jì)委和行政監(jiān)察機關(guān)的職能配置。強化黨代會尤其是全委會對黨的紀(jì)委的監(jiān)督,進一步完善黨的紀(jì)委向黨代會報告制度,黨的紀(jì)委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作,重點查辦一般黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違紀(jì)案件。行政監(jiān)察機關(guān)成為預(yù)防腐敗與制度建設(shè)的主抓機關(guān),重點通過行政效能監(jiān)察,實現(xiàn)對政府的勤政監(jiān)督。第二、強化對決策權(quán)的監(jiān)督,尤其是對決策腐敗的懲戒。當(dāng)我們?yōu)樨澒倭钊诉粕嗟呢澷V金額而萬分憤怒時,當(dāng)我們?yōu)樨澒贀碛袩o數(shù)個情婦而感慨不已時,而我們身邊頻繁發(fā)生的決策腐敗卻在造成數(shù)千萬、乃至數(shù)億、數(shù)十億的損失,在我們尚未抒發(fā)憤慨之際,有權(quán)機關(guān)卻以一句“決策欠妥”、“決策不周”、“決策失誤”,予以“調(diào)崗”或者“免職”加以搪塞。責(zé)任的追究往往在輕描淡寫的話語中飄然而去。更為無奈的是由于信息不對稱,許多決策腐敗并未公諸于眾,決策腐敗者依舊逍遙法外,或異地任職,甚至青云直上。無庸置疑,決策腐敗已成為中國政治機體上的頑疾,2007年我國決策腐敗的失誤率高達30%以上,而在發(fā)達國家,決策失誤率之有5%左右。頑疾如不及時根除,便有癌變的可能,故而針對頑疾,必下重藥予以根治。
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