稅制優(yōu)化應體現(xiàn)出結構性減稅、特定稅負有減有增、結構性增稅三個基本概念

“十二五”規(guī)劃期間的稅制改革需要和通盤的配套改革形成緊密的互動關系；稅制改革需要和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式密切結合；稅制改革要與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關系配套；稅制改革要和走創(chuàng)新型國家道路上“科技第一生產(chǎn)力”“科技興國”的取向相呼應。

這四大取向，落實在稅制優(yōu)化本身的表現(xiàn)上，可以總結出結構性減稅、特定稅負有減有增、結構性增稅三個基本概念。

中國從目前的戰(zhàn)略機遇期和“十二五”規(guī)劃期，要推演到2020年全面小康目標的實現(xiàn)，再往后還要追求鄧小平勾畫的“三步走”偉大民族復興目標，2050年前后要見眉目。

在這樣一個歷史階段的連接過程中，財稅的改革和經(jīng)濟、社會、政治的改革顯然形成了非常密切的關系，它們之間具體的、千絲萬縷的聯(lián)系，在現(xiàn)實生活里面，就表現(xiàn)為越來越多的熱點、敏感問題，都和稅收有關。

面對“十二五”規(guī)劃，如何把握在這個戰(zhàn)略機遇期里稅制的建設和改革？

稅改要和通盤配套改革互動

稅制運行應滿足國家政權體系“以政控財，以財行政”的需要。在財政收入方面，市場經(jīng)濟的通行經(jīng)驗就是稅應占絕對的主導地位。并且在“稅收法定主義”原則下優(yōu)化稅制和公共收入，各種政府收入必須得到綜合完整的全面反映并提高透明度，接受公眾監(jiān)督。

顯然，稅收這樣一個籌集公共收入的手段與經(jīng)濟社會運行調(diào)控機制、政策工具的定位，牽動各方面的利益和感情，在現(xiàn)實生活中越來越體現(xiàn)出稅收問題的敏感性。

中國社會里現(xiàn)在很多矛盾在凸顯，解決這些矛盾的根本出路在于怎樣通過制度建設和改革創(chuàng)新化解深層制約和矛盾。

中國的財稅改革在1994年里程碑式的轉(zhuǎn)變之后，需要肯定，新框架經(jīng)受了比較長時期的歷史檢驗。與此同時，面對“十二五”，我們必須解決共享稅越搞越多、同時省以下分稅制不能夠得到實質(zhì)性貫徹這個現(xiàn)實問題。

經(jīng)過大量的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)在省以下四個層級的體制并不是分稅制。雖然在省級行政區(qū)層面，除了江蘇、浙江、福建曾明確地表示省以下不搞分稅制之外，其他地方都表示比照中央與省的原則，在省以下四個層級間搞分稅制，但具體看起來，大同小異，都沒有形成規(guī)范的分稅安排。

更多的是四個層級間五花八門、復雜易變、討價還價色彩非常濃重的分成制和包干制，越是欠發(fā)達地區(qū)，越靠近基層，越傾向于以包干制來解決問題。

為什么不能在省以下貫徹分稅制？國際上并沒有五級分稅的任何經(jīng)驗可循，中國人在1994年的時候希望讓各省去試驗，看看能不能走出一個五級分稅的路子?，F(xiàn)在可以做結論了：此路不通，因為層級過多，20余種稅在從中央到地方的五層級間怎么分都不成。

必須下決心使財政層級扁平化，這樣做的正面效應是：降低信息不對稱的損失與扭曲，進一步明晰與合理化政府事權，實質(zhì)性推進政府職能轉(zhuǎn)化，降低行政成本，提高運行效率，等等。如果能夠扁平化到三個層級，省以下分稅制這個問題就從無解變成可解，原來的山重水復，就變成柳暗花明豁然開朗。