諶麗 北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院城市科學(xué)系教授

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一、北京人居環(huán)境建設(shè)的背景和要求

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記心系首都建設(shè)和發(fā)展，多次考察北京，作出系列重要指示，為關(guān)系首都長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要規(guī)劃、重要事項(xiàng)把關(guān)定向。

2014年2月，習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)提出，要明確城市戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持和強(qiáng)化首都全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實(shí)施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都。

2017年2月，習(xí)近平總書記主持召開北京城市規(guī)劃建設(shè)和北京冬奧會(huì)籌辦工作座談會(huì)，并發(fā)表重要講話，他指出，北京城市規(guī)劃要深入思考“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這個(gè)問(wèn)題，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實(shí)“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，著力提升首都核心功能，做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致，不斷朝著建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)前進(jìn)。習(xí)近平總書記指出，“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來(lái)衡量。”要堅(jiān)決維護(hù)總體規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，健全規(guī)劃實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，建立健全“一年一體檢、五年一評(píng)估”的城市體檢評(píng)估制度，建設(shè)沒(méi)有“城市病”的城市。

《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》明確了建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的發(fā)展目標(biāo)，并明確提出建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。這些都體現(xiàn)了北京市委市政府把落實(shí)習(xí)近平總書記的指示積極轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的行動(dòng)，強(qiáng)化了“以人為本”的規(guī)劃和發(fā)展理念。                

2018年，北京在全國(guó)率先開始進(jìn)行城市體檢評(píng)估工作，通過(guò)城市體檢評(píng)估，對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施情況和城市發(fā)展運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)維護(hù)，已成為新時(shí)期首都規(guī)劃治理體系中融貫各級(jí)各類規(guī)劃意圖、聯(lián)動(dòng)多層多元治理主體、連接前向后向工作閉環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、人居環(huán)境建設(shè)的理論和方法

（一）人居環(huán)境的概念

聯(lián)合國(guó)在1976年的《溫哥華宣言》中首次提出了人居環(huán)境這一概念。人居環(huán)境被認(rèn)為是人類社會(huì)的集合體，包括所有社會(huì)、物質(zhì)、組織、精神和文化要素，涵蓋城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村。在中國(guó)，吳良鏞院士對(duì)人居環(huán)境這一概念進(jìn)行了深入詮釋，他提出從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化藝術(shù)、技術(shù)等方面綜合地考察人類居住環(huán)境，由此創(chuàng)建了立足于中國(guó)實(shí)際的人居環(huán)境科學(xué)理論的基本框架，同時(shí)涉及建筑學(xué)、規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)等很多學(xué)科。現(xiàn)在，我們認(rèn)為人居環(huán)境就是與人類居住、生活和生產(chǎn)活動(dòng)有緊密關(guān)系的自然和人文環(huán)境的總稱，而城市人居環(huán)境包括社區(qū)環(huán)境、出行環(huán)境等影響人民生活的各個(gè)方面。

（二）良好的人居環(huán)境

那么，什么是良好的人居環(huán)境？我們可以觀察一下世界各大機(jī)構(gòu)評(píng)選出的宜居城市。

墨爾本位于亞拉河畔，城市綠化率達(dá)40%以上，共有400多個(gè)城市公園，享有“花園之州”的盛譽(yù)，涂鴉藝術(shù)也非常出名，其讓整個(gè)城市充滿了現(xiàn)代活力，與維多利亞古典建筑遙相呼應(yīng)，給這座城市帶來(lái)了無(wú)限生機(jī)與藝術(shù)美感。

維也納位于阿爾卑斯山脈東北麓，大片森林環(huán)繞，多瑙河流經(jīng)市內(nèi)，造就了這座古老城市山水相映的獨(dú)特自然風(fēng)光。維也納也是古典音樂(lè)的圣地，保留了各具特色的歷史建筑，還擁有眾多現(xiàn)代藝術(shù)景觀，實(shí)現(xiàn)了古典歷史文化與現(xiàn)代城市生活的完美結(jié)合。

新加坡也是花園城市，并且尤其重視住房保障，同時(shí)還考慮不同區(qū)域內(nèi)的職住平衡，滿足居民多樣化需求。

東京是超大規(guī)模、人口密集的大都市，它非常重視城市安全韌性的營(yíng)建。東京地處環(huán)太平洋火山地震帶，地震海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)，因而韌性城市建設(shè)對(duì)于其至關(guān)重要。東京制定了一系列防地震等自然災(zāi)害、維護(hù)公共治安的應(yīng)急預(yù)案，提高建筑抗震抗災(zāi)的等級(jí)，并加強(qiáng)基層社區(qū)韌性建設(shè)，彌補(bǔ)社區(qū)管理短板。此外，東京非常重視軌道交通的發(fā)展。東京首都圈已建立起完善的軌道交通體系，還擁有高質(zhì)量的設(shè)計(jì)與服務(wù)水平，如地鐵換乘比較便捷、內(nèi)部有行李架和高低不一的扶手、上下行雙向電梯設(shè)置以及女性專用車廂等，這些都非常值得我們借鑒。

紐約、倫敦都是文化多元的現(xiàn)代化國(guó)際性大都市，適合來(lái)自不同民族、不同文化的市民在此生活。

他山之石，可以攻玉。總結(jié)各個(gè)城市人居環(huán)境建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為北京建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都提供有益啟示。

第一，城市更安全。從四個(gè)方面來(lái)看，包括日常生活的安全性，抵御洪澇等災(zāi)害的安全性，保證城市生命線運(yùn)行的安全性，保障居民食品和藥品的安全性。

第二，生活更方便。首先，要建設(shè)緊湊混合的社區(qū)；其次，要為人們提供豐富多樣的公共服務(wù)設(shè)施；再次，要提高交通的運(yùn)行效率；最后，要合理控制人口規(guī)模。

第三，環(huán)境更宜人。具體來(lái)看，包括維護(hù)城市的自然環(huán)境、營(yíng)建良好的人文環(huán)境、控制各種污染對(duì)居民的影響。

第四，社會(huì)更和諧。我們要?jiǎng)?chuàng)造包容和公正的社會(huì)環(huán)境，創(chuàng)建共享的城市發(fā)展機(jī)制，尤其要關(guān)注弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展。要做好人居環(huán)境提升工作，將城市人居環(huán)境建設(shè)與居民個(gè)體的需求相結(jié)合，從居民的意愿出發(fā)，建設(shè)人民滿意的人居環(huán)境。

（三）人居環(huán)境評(píng)估的指標(biāo)構(gòu)成

進(jìn)一步梳理評(píng)選世界宜居城市的指標(biāo)體系，我們可以提取出來(lái)一些共性的宜居要素：一是社會(huì)的安全性和穩(wěn)定性；二是涵蓋了醫(yī)療、教育、商業(yè)、娛樂(lè)等的公共服務(wù)設(shè)施；三是涉及文化氛圍、鄰里關(guān)系等的社會(huì)和諧性因素；四是交通的便利性；五是環(huán)境方面，包括環(huán)境的舒適性和健康性。當(dāng)然，還有一些其他要素，不過(guò)我們?cè)谶@里將重點(diǎn)放在國(guó)際宜居城市的共性上，這也是北京建設(shè)良好人居環(huán)境、建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都必須具備的品質(zhì)。

（四）城市體檢的技術(shù)方法

第一，指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)。指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)可以分為三種類型。其一，系統(tǒng)型。根據(jù)領(lǐng)域劃分，由構(gòu)成人居環(huán)境的子系統(tǒng)組成，結(jié)構(gòu)清晰，涵蓋內(nèi)容全面。根據(jù)政府部門劃分，部門通常是與政府職能有關(guān)的組成部分，如住房、交通、娛樂(lè)設(shè)施等，因此能夠?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)評(píng)估績(jī)效提供依據(jù)。根據(jù)問(wèn)題劃分，通常是與地方長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的具體問(wèn)題，如霧霾問(wèn)題、創(chuàng)造就業(yè)、犯罪和安全等，這樣便于有效地與公眾溝通。其二，目標(biāo)導(dǎo)向型。目標(biāo)刻畫了城市期望達(dá)成的可量化狀態(tài)。有助于識(shí)別直接連接指定目標(biāo)的指標(biāo)，并且能夠評(píng)估城市完成目標(biāo)的進(jìn)展。其三，邏輯結(jié)構(gòu)型。建立在某個(gè)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因、過(guò)程和影響的理論依據(jù)基礎(chǔ)上，能夠闡釋不同指標(biāo)之間的聯(lián)系，并且預(yù)測(cè)政策可能產(chǎn)生的影響。

第二，人居環(huán)境集成方法。那么，不同維度的指標(biāo)構(gòu)建成體系后，如何評(píng)價(jià)、如何匯總？這里有三種方法：一是通過(guò)機(jī)理研究綜合闡述人居環(huán)境各組成部分之間的相互關(guān)系；二是價(jià)值化評(píng)價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)方法、實(shí)體指標(biāo)與心理指標(biāo)的綜合化方法、基于社會(huì)合意的評(píng)價(jià)方法；三是空間上綜合集成，劃分不同人居環(huán)境類型區(qū)。

第三，不論是北京市，還是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，在城市體檢上都采用主觀和客觀相結(jié)合的方式，既有大量城市運(yùn)行客觀指標(biāo)的采集，又納入了居民主觀感知。從城市居民心理需求出發(fā)建立指標(biāo)，將主觀感受與城市實(shí)體對(duì)接起來(lái)，由居民對(duì)相應(yīng)的實(shí)體指標(biāo)進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，形成“以人為本”的評(píng)價(jià)結(jié)果。

從城市體檢的技術(shù)方法路線來(lái)看，在客觀指標(biāo)采集方面，包括生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)、居住環(huán)境數(shù)據(jù)、生活環(huán)境數(shù)據(jù)、出行條件數(shù)據(jù)、城市管理數(shù)據(jù)等，通過(guò)系統(tǒng)地解析、評(píng)估，獲得客觀指標(biāo)的狀態(tài)、趨勢(shì)、規(guī)律以及機(jī)制。在主觀數(shù)據(jù)采集方面，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、市民熱線等方式，獲取人們的出行行為、購(gòu)物行為、居住行為、宜居性的滿意度評(píng)價(jià)和幸福感，并且獲取對(duì)應(yīng)的人的年齡、性別、職業(yè)、學(xué)歷、收入、戶籍等信息，綜合起來(lái)交叉分析，從而得到人群的行為特征、狀態(tài)、感知、意愿。客觀分析結(jié)果和主觀分析結(jié)果相結(jié)合，共同監(jiān)測(cè)評(píng)估城市發(fā)展各個(gè)部門的問(wèn)題與進(jìn)展，進(jìn)而得到解決“城市病”的方案，這就是城市體檢評(píng)估的技術(shù)方法路線。

（五）北京城市體檢人居環(huán)境民生感知調(diào)查實(shí)踐

在北京的城市體檢中，我們?cè)谥饔^部分調(diào)查了人居環(huán)境的民生感知。以人居環(huán)境理論為基礎(chǔ)，基于“小樣本問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、大樣本規(guī)律總結(jié)及文本驗(yàn)證”的分析思路，采用問(wèn)卷調(diào)查和12345市民服務(wù)熱線兩套數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。一方面，通過(guò)對(duì)居民滿意度進(jìn)行線上問(wèn)卷調(diào)研，比較不同維度滿意度得分及人群差異、空間分布差異。另一方面，采用機(jī)器學(xué)習(xí)方法對(duì)市民訴求文本數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，并通過(guò)詞頻分析、空間統(tǒng)計(jì)等方法，比較不同維度訴求數(shù)量差異，識(shí)別該維度存在的主要問(wèn)題，進(jìn)一步分析各維度訴求的空間差異。通過(guò)這兩個(gè)方面來(lái)識(shí)別人居環(huán)境建設(shè)的優(yōu)勢(shì)與短板，最后提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

在問(wèn)卷調(diào)查方面，我所在的團(tuán)隊(duì)從2005年開始進(jìn)行北京宜居城市評(píng)價(jià)追蹤調(diào)查。2018年以后，我們開始進(jìn)行北京城市體檢問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷調(diào)查的主體內(nèi)容圍繞居民的“七有”“五性”展開。“五性”，也就是便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性。“七有”，即幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。

第一，從“五性”來(lái)看。生活便利性又分為三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是出行、消費(fèi)、休閑娛樂(lè)的便利性。出行便利性的指標(biāo)包括步行環(huán)境的滿意度、騎行環(huán)境的滿意度、公交等候時(shí)長(zhǎng)、公交換乘、道路通暢性、小汽車停車的方便性、通行時(shí)間等，這也反映了我們對(duì)居民出行最為迫切的問(wèn)題的關(guān)注。消費(fèi)便利性包括對(duì)日常就近購(gòu)物、大型購(gòu)物設(shè)施、文化設(shè)施的方便性的關(guān)注。休閑娛樂(lè)便利性主要關(guān)注的是居民對(duì)社區(qū)體育場(chǎng)地和周邊公園綠地方便性的滿意度。生活宜居性包括自然環(huán)境宜居性、空間品質(zhì)宜居性和社會(huì)文化環(huán)境宜居性。在自然環(huán)境宜居性方面，對(duì)空氣污染、水體污染、噪聲污染、街道衛(wèi)生等方面尤為關(guān)注。在空間品質(zhì)宜居性方面，主要關(guān)注的是開敞空間、親水空間、人口密度、小區(qū)垃圾分類水平和老舊小區(qū)改造水平等。在社會(huì)文化環(huán)境宜居性方面，更關(guān)注居民對(duì)歷史文化街區(qū)的保護(hù)、歷史建筑與傳統(tǒng)民居的修復(fù)與利用，以及對(duì)居住區(qū)鄰里關(guān)系狀況的評(píng)價(jià)。生活多樣性包括工作機(jī)會(huì)多樣性、市場(chǎng)環(huán)境多樣性、文化多樣性三個(gè)方面。在生活公正性方面，主要通過(guò)住房保障水平來(lái)體現(xiàn)住房公正性。生活安全性包括社會(huì)治安、道路交通安全、消防安全、內(nèi)澇積水、緊急避難場(chǎng)所等。

第二，從“七有”來(lái)看。幼有所育體現(xiàn)在嬰幼兒托育服務(wù)設(shè)施和兒童戶外活動(dòng)場(chǎng)地兩個(gè)方面。學(xué)有所教通過(guò)中小學(xué)就近入學(xué)的滿意度來(lái)體現(xiàn)。勞有所得通過(guò)人們對(duì)收入的滿意度來(lái)體現(xiàn)。病有所醫(yī)體現(xiàn)在綜合醫(yī)院急診就醫(yī)的方便程度以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的服務(wù)水平兩個(gè)方面。老有所養(yǎng)體現(xiàn)在老年食堂飯桌和社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施兩個(gè)維度。住有所居下設(shè)四個(gè)指標(biāo)，分別是居住區(qū)的物業(yè)管理水平、住房質(zhì)量和維護(hù)水平、房?jī)r(jià)可接受程度、房租可接受程度。弱有所扶體現(xiàn)在盲道占用、無(wú)障礙設(shè)施兩個(gè)方面。

此外，調(diào)查問(wèn)卷還包含居民幸福感、生活滿意度、職住通勤特征和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性等內(nèi)容。

12345市民服務(wù)熱線是北京市委市政府設(shè)立的服務(wù)熱線，前身是“市長(zhǎng)電話”。通過(guò)持續(xù)整合全市分散的熱線資源，增設(shè)企業(yè)服務(wù)熱線，形成面向企業(yè)群眾的“一號(hào)響應(yīng)”機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理訴求并協(xié)調(diào)、督促訴求辦理，解答咨詢。我們從2020-2022年這三年的市民服務(wù)熱線數(shù)據(jù)中獲取了與城市建設(shè)有關(guān)的訴求內(nèi)容，并對(duì)其進(jìn)行重新分類整理，具體包括五個(gè)方面，即交通環(huán)境、自然環(huán)境、安全環(huán)境、生活環(huán)境、住房環(huán)境。