（三）“吹哨報到”“接訴即辦”：形成首都特色、超大城市基層治理體系

上述北京基層治理面臨的三大挑戰(zhàn)，體現(xiàn)出了社會治理的不平衡不充分問題，而這背后是體制機(jī)制的短板。因此，我們不能零敲碎打、修修補(bǔ)補(bǔ)，而是需要系統(tǒng)改革、綜合改革。

新中國成立72年來，北京基層治理改革大體經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，其中每一個階段都有鮮明的時代特征。

第一個階段，基層治理探索期（1949-1982年）。這一時期的基層治理以單位制為主，街、居制為輔。

第二個階段，街居體制發(fā)展期（1983-1997年）。這一時期的基層治理，單位制逐步弱化，以街、居制為主。

第三個階段，推進(jìn)基層體制改革（1998-2016年）。這一時期，北京市召開了五次城市管理工作會議，主要是對街道和社區(qū)的職能建設(shè)進(jìn)行重大改革。

第四個階段，系統(tǒng)改革（2017年至今）。這一時期，北京市強(qiáng)調(diào)，黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制改革，特別是要做強(qiáng)街道，做優(yōu)社區(qū)。

從2017年至今的短短四年間，“吹哨報到”“接訴即辦”經(jīng)歷了五個發(fā)展階段。這五個發(fā)展階段不是一蹴而就，而是循序漸進(jìn)的。第一階段，地方探索。2017年，平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)開展綜合執(zhí)法嘗試。第二階段，頂層設(shè)計，試點(diǎn)推廣。2018年北京市將“吹哨報到”作為當(dāng)年“一號改革課題”在全市推廣。第三階段，深化改革，全面推進(jìn)。2018年11月14日，中央深改委第五次會議審議通過《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基本治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》。第四階段，推進(jìn)“接訴即辦”改革。2019年，合并68個服務(wù)窗口熱線，推出12345熱線。第五階段，立法固化。2020年1月1日起施行的《北京市街道辦事處條例》第五條規(guī)定，街道辦事處應(yīng)當(dāng)堅持黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”。第六條規(guī)定，本市依托市民服務(wù)熱線，建立統(tǒng)一的群眾訴求受理平臺，健全完善接訴即辦分類處置機(jī)制。2021年9月24日，《北京市接訴即辦工作條例》由北京市十五屆人大常委會三十三次會議審議通過，并自公布之日起施行。

“吹哨報到”“接訴即辦”改革的特征，主要體現(xiàn)在四個方面：第一，治理主體再定位：黨建引領(lǐng)多元參與；第二，治理結(jié)構(gòu)再調(diào)整：改“線”改“針”；第三，治理方式再優(yōu)化：德治+自治+法治；第四，治理目標(biāo)再聚焦：邁向人民的治理。這里重點(diǎn)介紹第二點(diǎn)和第四點(diǎn)。

對于治理結(jié)構(gòu)再調(diào)整，一方面是改“線”。“上面千條線，下面一根針”，我們要如何改“線”，才能使“線”更有效、更有用。2018年，北京機(jī)構(gòu)改革對一些部門及職能做了重大調(diào)整。另一方面是改“針”。“針”指的就是街道、社區(qū)。一是街道賦權(quán)。北京市強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)，賦權(quán)、下沉、增效。2020年《北京市街道辦事處條例》明確賦予街道七項權(quán)力：

——參與權(quán)。參與轄區(qū)有關(guān)設(shè)施的規(guī)劃編制、建設(shè)和驗(yàn)收。

——建議權(quán)。對涉及轄區(qū)的全市性、全區(qū)性重大事項和重大決策提出意見和建議。

——調(diào)度權(quán)。指揮調(diào)度區(qū)人民政府工作部門開展聯(lián)合執(zhí)法。

——人事任免建議權(quán)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮調(diào)度區(qū)人民政府工作部門派出機(jī)構(gòu)，對其工作考核和人事任免提出意見和建議；

——督辦權(quán)。對涉及多個部門協(xié)同解決的綜合性事項進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦。

——自主支配權(quán)。統(tǒng)籌管理和安排下沉人員、資金。

——管理權(quán)。統(tǒng)籌協(xié)管員日常管理。

二是街道扁平化治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為“六辦一隊三中心”。其中，“六辦”指的是綜合保障辦、黨群工作辦、平安建設(shè)辦、城市管理辦、民生保障辦、社區(qū)建設(shè)辦。“一隊”指的是街道綜合執(zhí)法隊。“三中心”指的是黨群服務(wù)中心、街區(qū)治理中心、市民服務(wù)中心。除了這種扁平化的改革，還有一種縱向的改革，就是訴求扁平化治理結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為熱線吹哨，各級報到。傳統(tǒng)的科層制是一種從市、區(qū)、街道到社區(qū)的垂直結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)在是通過12345熱線，實(shí)現(xiàn)市民吹哨，市、區(qū)、街道和社區(qū)聯(lián)合報到的一種結(jié)構(gòu)。這里的聯(lián)合報到包括書記報到、部門報到、政策報到。由此體現(xiàn)出，這是一種典型的自上而下和自下而上相結(jié)合的治理方式。

三是改“針”針對的還有社區(qū)治理。近年來，北京市推進(jìn)“回天地區(qū)”基層社會治理取得顯著成效。通過推進(jìn)社區(qū)治理，打造共建共治共享的大型社區(qū)治理樣板，構(gòu)建具有首都城市特色、富有活力和效率的治理體系。

總之，治理結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下以街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心，向下吹社區(qū)的“訴求哨”，向上吹各委辦局的“職能哨”，橫向吹轄區(qū)單位、兩新組織的“協(xié)同哨”。

對于治理目標(biāo)再聚焦，習(xí)近平總書記在2016年4月19日召開的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上強(qiáng)調(diào)，更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策。北京市的12345熱線用生動實(shí)踐來回應(yīng)習(xí)近平總書記的重要部署，從“吹哨報到”到“接訴即辦”，就是要邁向人民的治理。那么“吹哨”，吹的什么哨？從最初的綜合執(zhí)法哨，拓展到2018年的綜合執(zhí)法哨、重點(diǎn)工作哨、應(yīng)急處置哨，再延伸到現(xiàn)在的“接訴即辦”哨。總的來說，就是要以人民為中心，始終以群眾滿不滿意、高不高興、答不答應(yīng)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。那么報到呢，又是向誰報到？向基層報到、向一線報到、向群眾報到。

12345熱線經(jīng)過五次調(diào)整升級。1987年，設(shè)立“市長電話”。2000年，成立北京市人民政府便民電話中心。2007年，升級為北京市非緊急救助服務(wù)中心。2012年，建設(shè)北京市非緊急救助服務(wù)中心綜合受理調(diào)度平臺。2019年，更名為北京市市民熱線服務(wù)中心。同時，12345熱線的座席和人員也在顯著增加，從1987年的1條線路、3名接線員，發(fā)展到2000年的10個座席、20名話務(wù)員，到2007年的200個座席、450名話務(wù)員，到2012年的400個座席、920名話務(wù)員，再到2019年的650個座席、1480名話務(wù)員。可見，12345熱線的變遷體現(xiàn)了邁向人民的治理變革。

2019年，12345熱線共受理市民來電696.36萬件，同比2018年增長27.51%。從受理市民訴求來看，解答咨詢比例最高的是衛(wèi)生健康類問題，咨詢占比81.76%；辦理訴求比例最高的是物業(yè)管理類問題，包括小區(qū)停車秩序差、物業(yè)服務(wù)不到位、小區(qū)設(shè)施維護(hù)等，訴求占比71.83%。

2020年，12345熱線辦理群眾訴求1100萬件，環(huán)比增長55%。群眾反映集中的前十類問題依次是，疫情防控、市場管理、公共服務(wù)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通管理、社會秩序、勞動和社會保障、教育。12345熱線反映訴求的解決率從2019年的61.85%提升至2020年的85.90%，滿意率從78.17%提升至89.73%，收到表揚(yáng)電話、表揚(yáng)信、錦旗3.1萬件，環(huán)比上升76.89%。這體現(xiàn)了基層治理改革的成效。

依托12345熱線，我們以訴求為抓手，開展源頭治理。第一，共性問題，制度辦。比如，因檔案、戶籍、社保不在一個地方，居民兩年辦不了退休手續(xù)，北京市人力社保局出臺補(bǔ)充規(guī)定。第二，難點(diǎn)問題，“吹哨”辦。比如，安定鎮(zhèn)200多次電話反映垃圾填埋問題，經(jīng)多部門協(xié)商決定形成鎮(zhèn)域遷建，村民入股建垃圾焚燒場地。第三，重點(diǎn)問題，掛賬辦。比如，面對城鄉(xiāng)接合部訴求居高不下，北京市發(fā)改委牽頭，組建專班，一鎮(zhèn)一策。第四，歷史問題，立法辦。比如，12345熱線推出3個月來，物業(yè)管理類訴求占比1/3，因此出臺《北京市物業(yè)管理條例》。目前，圍繞“接訴即辦”及群眾“急難愁盼”已經(jīng)出臺10個制度。

2021年，我們持續(xù)深化“接訴即辦”改革，推出“每月一題”創(chuàng)新機(jī)制。比如，一月的主題是無證“房”“車”，重點(diǎn)解決房產(chǎn)證難辦、無牌照電動三、四輪車的問題。二月的主題是勞務(wù)和消費(fèi)糾紛，重點(diǎn)解決拖欠工資、預(yù)付式消費(fèi)退費(fèi)難、網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)糾紛的問題。三月的主題是城市環(huán)境，重點(diǎn)解決垃圾清運(yùn)不及時、街頭游商占道經(jīng)營的問題。四月的主題是小區(qū)管理，重點(diǎn)解決房屋使用問題、老舊小區(qū)改造項目推進(jìn)難、小區(qū)充電樁安裝難的問題。五月的主題是教育，重點(diǎn)解決普惠幼兒園入園問題、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范管理問題。六月的主題是交通管理，重點(diǎn)解決交通噪聲擾民問題、大貨車交通安全問題。七月的主題是市政，重點(diǎn)解決路燈問題、地下通道和市政涵洞設(shè)施維護(hù)問題。八月的主題是醫(yī)療服務(wù)，重點(diǎn)解決社區(qū)醫(yī)院資源不足、醫(yī)院醫(yī)療服務(wù)的問題。九月的主題是停車管理，重點(diǎn)解決小區(qū)周邊道路停車資源不足、違章停車問題，共享單車亂停亂放問題。十月的主題是養(yǎng)老，重點(diǎn)解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)和服務(wù)問題、居家養(yǎng)老保障問題。十一月的主題是農(nóng)村管理，重點(diǎn)解決農(nóng)村宅基地問題、農(nóng)村村民待遇問題、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。十二月的主題是房地產(chǎn)市場管理，重點(diǎn)解決房地產(chǎn)中介經(jīng)營不規(guī)范問題、群租房問題?？傊?，通過深化“接訴即辦”改革，來破解基層治理的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。

在推進(jìn)“接訴即辦”改革過程中，通過給訴求者畫像，體現(xiàn)從“計件”到“重人”。12345熱線接聽的來電后面是一個個鮮活的市民，而這些市民主要有四種畫像，即情緒發(fā)泄者、訴求無果者、從眾者、公益熱心者。我們思考一個問題，群眾的訴求來電是不是越少越好？或者說，訴求來電會越來越少嗎？從當(dāng)前社會發(fā)展的角度看，群眾的訴求來電不會越來越少，為什么？12345熱線是群眾合理合法表達(dá)訴求、參與社會治理的渠道，因此，我們建議要對哨聲類型進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，來實(shí)現(xiàn)人民的城市人民建。那么要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要深入分析人（群）的心理和行為。對此，我們建議：要對訴求群體心態(tài)進(jìn)行研判，通過情緒和關(guān)鍵詞建立詞庫；要對受眾提供專業(yè)化支持，實(shí)行法律、法規(guī)、政策的精準(zhǔn)推送；要對基層提供專業(yè)化支持，對于一些共性問題，提供解決方法和路徑，以實(shí)現(xiàn)多元“智治”。那么接下來，如何實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理和人民治理？如何從項目思維到治理思維？就是實(shí)踐中需要我們進(jìn)一步思考的。比如，大興區(qū)用數(shù)據(jù)分析大量訴求，精準(zhǔn)解決群眾“急難愁盼”問題。

“吹哨報到”“接訴即辦”改革實(shí)施以來，不斷推動基層治理重心下移、權(quán)力下放、力量下沉，使得基層治理主體能力得到很大提升。這主要體現(xiàn)在，各部門關(guān)系更好了、在職黨員發(fā)揮了作用、街道權(quán)力比以前更大、解決問題更有針對性等。

總之，推進(jìn)“吹哨報到”“接訴即辦”改革，不僅解決了群眾的操心事、愁心事、煩心事，而且還提升了社會資本，重塑政府與社會之間的關(guān)系，走好新時代的群眾路線。2014年2月17日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，改革重在落實(shí)，也難在落實(shí)，制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件。