三、“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”：破解基層治理難題的北京實(shí)踐

（一）推進(jìn)首都基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略意義

2014年2月25日至26日，習(xí)近平總書記在北京考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。也就是說，我們在談到首都基層治理時(shí)要跳出基層看基層治理，是首都的基層治理，是國家治理的重要內(nèi)容。 同時(shí)，習(xí)近平總書記還指出，建設(shè)好首都，推動(dòng)北京持續(xù)健康發(fā)展，需要付出長期艱苦的努力。北京地位高、體量大、實(shí)力強(qiáng)、變化快、素質(zhì)好，是其主要特點(diǎn)和優(yōu)勢，同時(shí)不斷發(fā)展的北京又面臨令人揪心的很多問題。把各方面優(yōu)勢發(fā)揮出來，把各種問題治理好，要處理好國家戰(zhàn)略要求和自身發(fā)展的關(guān)系，在服務(wù)國家大局中提高發(fā)展水平。

（二）破解首都基層治理的關(guān)鍵問題

我們今天探討的是基層治理，那么何為基層？基層治理基本包含兩個(gè)單元，一是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，二是城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)。對于街道來說，北京街道的特點(diǎn)是首都特色、差異化大，其功能定位主要體現(xiàn)在，一是首都，二是超大城市，三是千年古都，四是城市發(fā)展的深刻轉(zhuǎn)型。從數(shù)量上看，隨著城市的迅猛發(fā)展，北京的街道、社區(qū)逐年增多，到2020年達(dá)到165個(gè)街道、143個(gè)鎮(zhèn)、35個(gè)鄉(xiāng)，以及3235個(gè)城市社區(qū)、3887個(gè)農(nóng)村社區(qū)。這就是北京街道和社區(qū)的基本情況。

北京基層治理面臨三大挑戰(zhàn)。第一，時(shí)代變遷。主要體現(xiàn)在：一是錯(cuò)綜復(fù)雜的國際環(huán)境所帶來的新矛盾、新挑戰(zhàn)，百年未有之大變局正在加速演進(jìn)；二是時(shí)代變遷面臨的流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)性、科技雙刃劍，網(wǎng)絡(luò)社會亟須治理。從流動(dòng)性看，隨著北京城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人員的跨市區(qū)、跨異地、跨國家的流動(dòng)性大幅增多。從風(fēng)險(xiǎn)性看，隨著社會發(fā)展，可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)和不可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)逐漸增多，比如新冠肺炎疫情的全球蔓延給北京的城市發(fā)展和社會治理帶來了一些挑戰(zhàn)。從科技雙刃劍看，新技術(shù)的發(fā)展為國家治理、城市治理和基層治理提供了便利，同時(shí)也帶來了新的挑戰(zhàn)，比如基層治理如何數(shù)字化轉(zhuǎn)型、個(gè)人信息如何保護(hù)。

第二，條塊關(guān)系。主要是街道治理的結(jié)構(gòu)性困境。一方面，垂直關(guān)系。街道在基層治理過程中，會出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”，以及屬地化管理責(zé)任，也就是有限權(quán)力、無限責(zé)任，權(quán)責(zé)不對等的困境。另一方面，內(nèi)部結(jié)構(gòu)。街道的科室多，力量不均衡，老百姓的訴求缺乏解決渠道。總的來說，傳統(tǒng)體制機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展

第三，社區(qū)治理。主要是：一方面，社區(qū)類型分化，治理主體之間有張力，很難形成合力。具體來看，一是社區(qū)，多類型、異質(zhì)化。隨著社會發(fā)展，社區(qū)由傳統(tǒng)的單一性，如單位社區(qū)、非單位社區(qū)，發(fā)展到現(xiàn)在的多類型、異質(zhì)化，出現(xiàn)了商品房社區(qū)、別墅社區(qū)、安置房社區(qū)等，而且不同社區(qū)，人口素質(zhì)、環(huán)境氛圍等也有很大的差異。因此，對不同的社區(qū)，要采用不同的治理方式，不能“一刀切”。二是社區(qū)兩委、服務(wù)站，三者職能邊界模糊，行政任務(wù)重，適應(yīng)新時(shí)代要求的人才匱乏，社區(qū)工作者能力有待進(jìn)一步提升。三是轄區(qū)單位，參與基層治理不足。四是物業(yè)，其與居民的關(guān)系微妙，是否有物業(yè)以及物業(yè)服務(wù)水平差異化大。五是居民，需求多樣化、復(fù)雜化，需要賦予更多參與基層治理的機(jī)會。六是社會組織，服務(wù)能力與水平與基層治理要求還有一定差距，需要進(jìn)一步優(yōu)化。另外，作為基層治理的主體，社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站、轄區(qū)單位、物業(yè)、居民、社會組織以及業(yè)委會、物管會如何在基層治理中形成合力，是我們現(xiàn)階段面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。

另一方面，社會資本流失。比如，給老舊小區(qū)加裝電梯。這件事難嗎？難。難在哪？一個(gè)樓門的居民難以達(dá)成共識。那么，我們來看不同意的原因是什么？有的居民擔(dān)心影響采光、噪聲污染、暴露隱私，也有的居民反映承擔(dān)不起費(fèi)用，還有的居民擔(dān)心后續(xù)維護(hù)問題。甚至還有一小部分居民認(rèn)為，我住一層，這件事與我無關(guān)，更有甚者，凡是政府、居委會、物業(yè)提出的事情，都不支持。實(shí)際上，這背后體現(xiàn)了兩種關(guān)系：一種是居民與居民之間的關(guān)系；一種是居民與其他治理主體，包括居民和政府、居民和居委會、居民和物業(yè)之間的關(guān)系。而這種關(guān)系背后體現(xiàn)的是各社會治理主體之間的信任。如果各主體之間的信任缺失，造成社會資本流失，那么推進(jìn)基層治理將更為艱難。

那么，現(xiàn)在回到一個(gè)最基本的問題，如何理解社區(qū)？與西方國家不同，中國的社區(qū)，具有中國特色，它既是行政管理的單元，又是日常生活的場域。這體現(xiàn)了兩種關(guān)系：一種是橫向的，就是社區(qū)內(nèi)部治理主體之間、人與空間環(huán)境之間的關(guān)系；另一種是縱向的，就是政府與社區(qū)之間的關(guān)系。正如黨的十九屆四中、五中全會強(qiáng)調(diào)的要“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。我們要在此基礎(chǔ)之上，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。