（二）高屋建瓴，形成黨內(nèi)法規(guī)理論體系

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在一系列重要論述中深刻闡釋了為什么要全面從嚴(yán)治黨，如何全面從嚴(yán)治黨，以及黨與法關(guān)系、治國與治黨關(guān)系、黨規(guī)與國法關(guān)系等理論問題，有力地回應(yīng)了“黨大還是法大”的偽命題，創(chuàng)造性地提出了“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”“依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”等重大論斷，為黨內(nèi)法規(guī)理論體系的形成做出了決定性貢獻(xiàn)。

這些理論體系博大精深，我這里主要就兩個方面談一下學(xué)習(xí)心得。

1. 黨與法關(guān)系的問題

習(xí)近平總書記指出：“黨和法的關(guān)系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是歷史的經(jīng)驗(yàn)、人民的選擇、現(xiàn)實(shí)的需要。未來，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，適應(yīng)人民日益增長的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢都需要加強(qiáng)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。所以，我們必須明確堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂。

習(xí)近平總書記明確指出：“當(dāng)前我國正處于實(shí)現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，堅持和發(fā)展中國特色社會主義更加需要依靠法治，更加需要加強(qiáng)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。”我們可以大大方方地講，所謂“中國特色的社會主義”，最大的“特色”就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。為此，2018年3月，憲法修正案把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱第一條第二款。我們可以大大方方地講，“中國特色社會主義法治”，最大的“特色”就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)，包括黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。這是我國社會主義法治同西方資本主義國家法治的根本區(qū)別。

曾經(jīng)，由于我們對一些重大理論問題缺乏旗幟鮮明的回應(yīng)，引發(fā)一些黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理論和實(shí)踐困擾。其中，一個代表性的問題就是“黨大還是法大”的問題。早在1985年的全國“兩會”期間，就有外國記者就“黨大和法大”的問題向當(dāng)時的全國人大常委會委員長彭真提問。本質(zhì)上說，這種問題是別有用心的，是受到西方法治的支配，企圖把黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治割裂開來、甚至對立起來，從而削弱和否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，也有的人并不是別有用心，但至少是認(rèn)識不清。

當(dāng)時，我們確實(shí)對這一問題沒有一個清楚的理論回應(yīng)，有一種回答方式是“在不同層面去分析這一問題會有不同的答案，從黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律上看，黨要比法大；但是，從黨的領(lǐng)導(dǎo)不可超越法律的范圍來看，黨又要比法小。”可見，這個問題還是具有相當(dāng)?shù)拿曰笮?，也帶來了一定的困擾。對此，習(xí)近平總書記旗幟鮮明地指出：“‘黨大還是法大’是一個政治陷阱，是一個偽命題。對這個問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答。”

在中國，為什么這是一個偽命題？因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨“依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政；黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”。作為整體的中國共產(chǎn)黨，是先進(jìn)的無產(chǎn)階級政黨，黨沒有自身利益，黨堅持群眾路線，黨的正確主張從群眾中來，代表最廣大人民群眾的根本利益，所以，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國當(dāng)然是有機(jī)統(tǒng)一的。

當(dāng)然，我們在毫不動搖堅持黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義法治的同時，也要強(qiáng)調(diào)黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志。這是習(xí)近平法治思想對重大理論問題旗幟鮮明的回應(yīng)，是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“元理論”。試想，如果“黨-法”關(guān)系認(rèn)識不清，我們怎么可能理直氣壯推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，尤其是其中的黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)？如果“黨-法”關(guān)系不清，我們又怎么能認(rèn)識和處理好國法與黨規(guī)的關(guān)系？如果我們只是看到“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”的一面，還沒有完整理解習(xí)近平法治思想關(guān)于“黨-法”關(guān)系的論述。如果片面理解“黨-法”關(guān)系，它可能導(dǎo)致某些黨員干部拉“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的大旗搞以言代法、以權(quán)壓法、權(quán)大于法。所以，習(xí)近平總書記在強(qiáng)調(diào)“黨大還是法大”是偽命題的同時，又指出“權(quán)大還是法大”是真命題。正因?yàn)榭吹?ldquo;權(quán)大還是法大”是真命題，黨章才強(qiáng)調(diào)“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，我們才需要全面從嚴(yán)治黨，才需要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵的少數(shù)”。

2. 依法治國和依規(guī)治黨關(guān)系的問題

堅持依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在治國理政過程中探索出來的新經(jīng)驗(yàn)，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記曾就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出重要指示：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。”

依規(guī)治黨與依法治國緊密聯(lián)系，相輔相成，不可分割。這一論斷是重大理論創(chuàng)新，對于依規(guī)治黨和依法治國意義重大、影響深遠(yuǎn)。

（1）這一重要論斷把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要性提到了前所未有的高度

“長遠(yuǎn)之策、根本之策”的概括，意味著我們在堅持思想建黨和制度建黨兩手抓的同時，要發(fā)揮制度的治本作用，這就為全面從嚴(yán)治黨的制度化、體系化、縱深化提出了新要求。進(jìn)而言之，這一論斷也抓住了治國理政的根本，即依規(guī)治黨是依法治國的基礎(chǔ)，依法治國與依規(guī)治黨都必須旗幟鮮明地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的直接指向是全面從嚴(yán)治黨，但最終指向是“執(zhí)政興國”“偉大斗爭”“長治久安”。所以，我們不能概念式、機(jī)械地理解“黨內(nèi)法規(guī)”之“內(nèi)”。

中國共產(chǎn)黨在國家政治、法治中的地位和作用是不能簡單以西方式的政黨來看待的。美國學(xué)者巴克爾也部分地看到了這一點(diǎn)，他說：“如果不考慮中國共產(chǎn)黨在國家機(jī)器內(nèi)外所發(fā)揮的制度作用，那么就不可能對中國的法治進(jìn)行分析。這需要認(rèn)真對待中國共產(chǎn)黨作為憲政意義上的‘執(zhí)政黨’的地位的表現(xiàn)形式，也需要對中國共產(chǎn)黨加以考察：它不是一個西方式的政黨——像麥迪遜所分析的宗派一樣，而是國家權(quán)力大廈的主要構(gòu)成要素。”

中國共產(chǎn)黨是中國革命、建設(shè)和改革的領(lǐng)導(dǎo)核心。當(dāng)今中國能不能全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，國家治理成效如何，取決于我們黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，取決于我們黨的思想、作風(fēng)、紀(jì)律、組織等的狀況。一句話，中國的問題，關(guān)鍵在黨。只有堅持依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，才能切實(shí)解決黨自身存在的突出問題，才能真正發(fā)揮“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“打鐵必須自身硬。” “依規(guī)治黨”就是讓黨保持和人民群眾的血肉聯(lián)系，只有不忘初心、牢記使命，才能擔(dān)負(fù)執(zhí)政興國的歷史使命。反過來說，沒有全面從嚴(yán)治黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能堅強(qiáng)有力，依法治國也不可能實(shí)現(xiàn)。因此，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。”

（2）這一重要論斷揭示了依規(guī)治黨和依法治國是緊密聯(lián)系、相輔相成、不可分割的關(guān)系

兩者之所以緊密聯(lián)系、相輔相成、不可分割，是因?yàn)楣茳h治黨和國家治理具有本質(zhì)的一致性和價值的同構(gòu)性。同時，國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系都內(nèi)在于中國特色社會主義法治體系之中。沒有完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，中國特色社會主義法治體系就不可能完備；沒有完備的國家法律體系，亦是如此。國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系之于中國特色社會主義法治體系如鳥之雙翼、車之兩輪，不可或缺。

既然黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并存于同一社會主義法治體系之中，它們之間就不可能是互不交集的平行線，而是有機(jī)聯(lián)系、相互支持的統(tǒng)一整體。依規(guī)治黨是依法治國的基礎(chǔ)和保障。依法治國本身也在推動依規(guī)治黨。國家法律本身就需要全體黨員帶頭守法，而依法治國的完備對管黨治黨具有直接的推動作用。

另外，相對于比較成熟的法律體系來說，黨內(nèi)法規(guī)還處于初創(chuàng)階段，社會主義法律體系的有益經(jīng)驗(yàn)對于依規(guī)治黨盡快體系化、規(guī)范化、程序化也起到了很大的促進(jìn)作用。這些年，黨內(nèi)法規(guī)的制定程序、發(fā)布、公開原則，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度、黨內(nèi)法規(guī)清理、黨內(nèi)法規(guī)解釋等機(jī)理，都大量借鑒了國家法律的經(jīng)驗(yàn)。

（3）這一重要論斷突出了依規(guī)治黨和依法治國統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的方略

法治建設(shè)是系統(tǒng)工程，它不僅要求國家法律系統(tǒng)的內(nèi)部邏輯自洽、體系完備，也要求黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。只有“統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”，才能不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，以法治的理念、程序和方式保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家；只有“統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”，才能讓黨內(nèi)法規(guī)與國家法律既不脫節(jié)斷檔，也不交叉重復(fù)，更不錯位越位；只有在“統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”的理念和方法論指導(dǎo)下，采取黨內(nèi)法規(guī)和國家法律及時立改廢釋，建立黨規(guī)與國法立法立規(guī)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，同步推進(jìn)國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查、合憲性審查和備案審查制度，才能真正讓依規(guī)治黨、依法治國各有側(cè)重、有機(jī)銜接、相互支持、相互補(bǔ)充，有機(jī)統(tǒng)一于中國特色社會主義民主政治的偉大實(shí)踐。