（二）高屋建瓴，形成黨內法規(guī)理論體系

黨的十八大以來，習近平總書記在一系列重要論述中深刻闡釋了為什么要全面從嚴治黨，如何全面從嚴治黨，以及黨與法關系、治國與治黨關系、黨規(guī)與國法關系等理論問題，有力地回應了“黨大還是法大”的偽命題，創(chuàng)造性地提出了“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”“依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設”等重大論斷，為黨內法規(guī)理論體系的形成做出了決定性貢獻。

這些理論體系博大精深，我這里主要就兩個方面談一下學習心得。

1. 黨與法關系的問題

習近平總書記指出：“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”堅持共產黨領導是歷史的經驗、人民的選擇、現實的需要。未來，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，推進國家治理體系和治理能力現代化，適應人民日益增長的美好生活需要，實現中華民族偉大復興的中國夢都需要加強黨對全面依法治國的領導。所以，我們必須明確堅持黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。

習近平總書記明確指出：“當前我國正處于實現‘兩個一百年’奮斗目標的歷史交匯期，堅持和發(fā)展中國特色社會主義更加需要依靠法治，更加需要加強黨對全面依法治國的領導。”我們可以大大方方地講，所謂“中國特色的社會主義”，最大的“特色”就是中國共產黨領導。為此，2018年3月，憲法修正案把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條第二款。我們可以大大方方地講，“中國特色社會主義法治”，最大的“特色”就是中國共產黨領導法治建設，包括黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。這是我國社會主義法治同西方資本主義國家法治的根本區(qū)別。

曾經，由于我們對一些重大理論問題缺乏旗幟鮮明的回應，引發(fā)一些黨內法規(guī)制度建設的理論和實踐困擾。其中，一個代表性的問題就是“黨大還是法大”的問題。早在1985年的全國“兩會”期間，就有外國記者就“黨大和法大”的問題向當時的全國人大常委會委員長彭真提問。本質上說，這種問題是別有用心的，是受到西方法治的支配，企圖把黨的領導和法治割裂開來、甚至對立起來，從而削弱和否定黨的領導。當然，也有的人并不是別有用心，但至少是認識不清。

當時，我們確實對這一問題沒有一個清楚的理論回應，有一種回答方式是“在不同層面去分析這一問題會有不同的答案，從黨領導人民制定憲法法律上看，黨要比法大；但是，從黨的領導不可超越法律的范圍來看，黨又要比法小。”可見，這個問題還是具有相當的迷惑性，也帶來了一定的困擾。對此，習近平總書記旗幟鮮明地指出：“‘黨大還是法大’是一個政治陷阱，是一個偽命題。對這個問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答。”

在中國，為什么這是一個偽命題？因為中國共產黨“依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政；黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”。作為整體的中國共產黨，是先進的無產階級政黨，黨沒有自身利益，黨堅持群眾路線，黨的正確主張從群眾中來，代表最廣大人民群眾的根本利益，所以，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國當然是有機統(tǒng)一的。

當然，我們在毫不動搖堅持黨領導中國特色社會主義法治的同時，也要強調黨要善于領導，善于使黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。這是習近平法治思想對重大理論問題旗幟鮮明的回應，是推進黨內法規(guī)制度建設的“元理論”。試想，如果“黨-法”關系認識不清，我們怎么可能理直氣壯推進黨內法規(guī)制度建設，尤其是其中的黨的領導的黨內法規(guī)建設？如果“黨-法”關系不清，我們又怎么能認識和處理好國法與黨規(guī)的關系？如果我們只是看到“黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”的一面，還沒有完整理解習近平法治思想關于“黨-法”關系的論述。如果片面理解“黨-法”關系，它可能導致某些黨員干部拉“黨的領導”的大旗搞以言代法、以權壓法、權大于法。所以，習近平總書記在強調“黨大還是法大”是偽命題的同時，又指出“權大還是法大”是真命題。正因為看到“權大還是法大”是真命題，黨章才強調“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，我們才需要全面從嚴治黨，才需要抓住領導干部這個“關鍵的少數”。

2. 依法治國和依規(guī)治黨關系的問題

堅持依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一，是以習近平同志為核心的黨中央在治國理政過程中探索出來的新經驗，是習近平法治思想的重要內容。習近平總書記曾就加強黨內法規(guī)制度建設作出重要指示：“加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設。”

依規(guī)治黨與依法治國緊密聯系，相輔相成，不可分割。這一論斷是重大理論創(chuàng)新，對于依規(guī)治黨和依法治國意義重大、影響深遠。

（1）這一重要論斷把黨內法規(guī)制度建設的重要性提到了前所未有的高度

“長遠之策、根本之策”的概括，意味著我們在堅持思想建黨和制度建黨兩手抓的同時，要發(fā)揮制度的治本作用，這就為全面從嚴治黨的制度化、體系化、縱深化提出了新要求。進而言之，這一論斷也抓住了治國理政的根本，即依規(guī)治黨是依法治國的基礎，依法治國與依規(guī)治黨都必須旗幟鮮明地堅持黨的領導。加強黨內法規(guī)制度建設的直接指向是全面從嚴治黨，但最終指向是“執(zhí)政興國”“偉大斗爭”“長治久安”。所以，我們不能概念式、機械地理解“黨內法規(guī)”之“內”。

中國共產黨在國家政治、法治中的地位和作用是不能簡單以西方式的政黨來看待的。美國學者巴克爾也部分地看到了這一點，他說：“如果不考慮中國共產黨在國家機器內外所發(fā)揮的制度作用，那么就不可能對中國的法治進行分析。這需要認真對待中國共產黨作為憲政意義上的‘執(zhí)政黨’的地位的表現形式，也需要對中國共產黨加以考察：它不是一個西方式的政黨——像麥迪遜所分析的宗派一樣，而是國家權力大廈的主要構成要素。”

中國共產黨是中國革命、建設和改革的領導核心。當今中國能不能全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，國家治理成效如何，取決于我們黨的執(zhí)政能力和領導水平，取決于我們黨的思想、作風、紀律、組織等的狀況。一句話，中國的問題，關鍵在黨。只有堅持依規(guī)治黨，加強黨內法規(guī)制度建設，才能切實解決黨自身存在的突出問題，才能真正發(fā)揮“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導”。

習近平總書記強調：“打鐵必須自身硬。” “依規(guī)治黨”就是讓黨保持和人民群眾的血肉聯系，只有不忘初心、牢記使命，才能擔負執(zhí)政興國的歷史使命。反過來說，沒有全面從嚴治黨，黨的領導就不可能堅強有力，依法治國也不可能實現。因此，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”

（2）這一重要論斷揭示了依規(guī)治黨和依法治國是緊密聯系、相輔相成、不可分割的關系

兩者之所以緊密聯系、相輔相成、不可分割，是因為管黨治黨和國家治理具有本質的一致性和價值的同構性。同時，國家法律體系和黨內法規(guī)體系都內在于中國特色社會主義法治體系之中。沒有完善的黨內法規(guī)制度體系，中國特色社會主義法治體系就不可能完備；沒有完備的國家法律體系，亦是如此。國家法律體系和黨內法規(guī)體系之于中國特色社會主義法治體系如鳥之雙翼、車之兩輪，不可或缺。

既然黨內法規(guī)與國家法律并存于同一社會主義法治體系之中，它們之間就不可能是互不交集的平行線，而是有機聯系、相互支持的統(tǒng)一整體。依規(guī)治黨是依法治國的基礎和保障。依法治國本身也在推動依規(guī)治黨。國家法律本身就需要全體黨員帶頭守法，而依法治國的完備對管黨治黨具有直接的推動作用。

另外，相對于比較成熟的法律體系來說，黨內法規(guī)還處于初創(chuàng)階段，社會主義法律體系的有益經驗對于依規(guī)治黨盡快體系化、規(guī)范化、程序化也起到了很大的促進作用。這些年，黨內法規(guī)的制定程序、發(fā)布、公開原則，黨內法規(guī)備案審查制度、黨內法規(guī)清理、黨內法規(guī)解釋等機理，都大量借鑒了國家法律的經驗。

（3）這一重要論斷突出了依規(guī)治黨和依法治國統(tǒng)籌推進、一體建設的方略

法治建設是系統(tǒng)工程，它不僅要求國家法律系統(tǒng)的內部邏輯自洽、體系完備，也要求黨內法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調。只有“統(tǒng)籌推進、一體建設”，才能不斷完善黨的領導體制和工作機制，以法治的理念、程序和方式保證黨領導人民有效治理國家；只有“統(tǒng)籌推進、一體建設”，才能讓黨內法規(guī)與國家法律既不脫節(jié)斷檔，也不交叉重復，更不錯位越位；只有在“統(tǒng)籌推進、一體建設”的理念和方法論指導下，采取黨內法規(guī)和國家法律及時立改廢釋，建立黨規(guī)與國法立法立規(guī)的溝通協(xié)調機制，同步推進國家法律和黨內法規(guī)的合法性審查、合憲性審查和備案審查制度，才能真正讓依規(guī)治黨、依法治國各有側重、有機銜接、相互支持、相互補充，有機統(tǒng)一于中國特色社會主義民主政治的偉大實踐。