張勁 中國政法大學(xué) 副教授

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大家好！很高興有機會和大家在宣講家網(wǎng)一起交流。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局和戰(zhàn)略高度定位法治、布局法治、厲行法治。2020年11月召開的中央全面依法治國會議，提出并明確了習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想提出了全面推進依法治國的總目標(biāo)，宣示了堅定不移走中國特色社會主義法治道路，深刻回答了全面依法治國一系列重大問題，闡明了中國特色社會主義法治體系的科學(xué)內(nèi)涵，明確了全面依法治國的基本框架和總體布局，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。習(xí)近平法治思想是高屋建瓴、視野宏闊、內(nèi)涵豐富、思想深刻的體系。在這里，我主要就其中的一個方面的問題，即黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的傳承與創(chuàng)新，跟大家交流。

我主要分幾個部分來討論這一問題。第一，傳承，即習(xí)近平法治思想傳承中國共產(chǎn)黨重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)；第二，創(chuàng)新，即習(xí)近平法治思想對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大突破；第三，成就，即在習(xí)近平法治思想指引下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得歷史性成就。

一、中國共產(chǎn)黨重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)

中國共產(chǎn)黨誕生于民族危亡之際，是以馬克思主義為理論武裝，以實現(xiàn)民族獨立和解放、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興為己任，以共產(chǎn)主義為最高理想和最終目標(biāo)的無產(chǎn)階級政黨。黨的基本性質(zhì)和目標(biāo)決定了黨必須紀律嚴明，必須重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。從歷史來看，中國共產(chǎn)黨具有重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)。新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新起點、新征程就是建立在傳承黨的優(yōu)良傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的。

（一）中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史回望

1921年，黨的第一次全國代表大會就制定了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，明確了黨的名稱、性質(zhì)和奮斗目標(biāo)，對黨的組織原則、組織機構(gòu)，發(fā)展黨員程序作出了基本規(guī)定，開啟了依規(guī)治黨的序幕。1922年，中共二大制定了第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，詳盡規(guī)定了黨員條件和入黨手續(xù)，特別是強化了黨的組織原則和紀律。1927年，中央政治局會議通過了《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，雖然這是中國共產(chǎn)黨歷史上唯一一次不是由黨的全國代表大會修改的黨章，但是它的意義十分重大，它第一次將民主集中制原則作為黨的指導(dǎo)原則。

除了黨章作為最重要的黨內(nèi)法規(guī)，我們黨還制定了許多其他黨內(nèi)法規(guī)。比如，1923年制定的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》《教育宣傳委員會組織法》；1927年制定的《組織問題決議案》；1929年制定的“古田會議決議”；1943年制定的《中共中央關(guān)于中央機構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》，等等。

這里特別值得提出的是，1938年毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上正式提出了“黨內(nèi)法規(guī)”概念。他在《論新階段》政治報告中指出：“必須重申黨的紀律：（一）個人服從組織；（二）少數(shù)服從多數(shù)；（三）下級服從上級；（四）全黨服從中央。誰破壞了這些紀律，誰就破壞了黨的統(tǒng)一。……為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。”

當(dāng)然，在相當(dāng)?shù)臅r間內(nèi)，我們對于“黨內(nèi)法規(guī)”的提法并不統(tǒng)一，也時常將之稱為“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等。比如，1938年，劉少奇同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上作的報告，名稱就是《黨規(guī)黨法的報告》；1945年，他在《關(guān)于修改黨章的報告》中也是使用“黨的法規(guī)”的概念。

1978年12月13日，鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上也指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”1980年2月，黨的十一屆五中全會通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》， “黨規(guī)黨法”概念第一次寫入中央文件。雖然名稱不統(tǒng)一，但是這些事實也說明了中國共產(chǎn)黨一貫重視黨內(nèi)法規(guī)的傳統(tǒng)。

后來，“黨內(nèi)法規(guī)”名稱逐漸固定和規(guī)范。1981年6月，在黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中，“黨內(nèi)法規(guī)”概念第一次寫入中央文件。文件指出：“中央和各級紀律檢查委員會的建立，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和其他黨內(nèi)法規(guī)的制定，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和紀律檢查機關(guān)為糾正不正之風(fēng)所做的工作，提高了黨的戰(zhàn)斗力。”隨后，1990年7月，中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，“黨內(nèi)法規(guī)”成為正式規(guī)范用語。1992年10月，黨的十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”概念正式寫入黨章，并明確規(guī)定黨的各級紀律檢查委員會的任務(wù)是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。

（二）中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗

我們很難在有限的時間全面總結(jié)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗，所以，在這里我只能部分地表述。我嘗試用“一以貫之”“綱舉目張”“自主創(chuàng)新”“與時俱進”四個關(guān)鍵詞來歸納。

1. 一以貫之

中國共產(chǎn)黨人對黨內(nèi)法規(guī)的重視和制度探索是一以貫之的。無論是在中國共產(chǎn)黨初創(chuàng)和大革命時期，還是土地革命戰(zhàn)爭時期，還是全民族抗戰(zhàn)、解放戰(zhàn)爭時期，黨的早期領(lǐng)導(dǎo)人都很重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。新中國成立后，黨中央不斷就健全強化黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)等方面發(fā)展和完善黨內(nèi)法規(guī)制度。可以看出，黨中央和黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。從剛才的梳理當(dāng)中，我們可以看到毛澤東、劉少奇、鄧小平同志等領(lǐng)導(dǎo)人在許多講話中都強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的重要性。后來的領(lǐng)導(dǎo)人也很重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，比如，江澤民同志在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上的講話中強調(diào)：“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴格遵守黨的紀律。”胡錦濤同志在中央紀律檢查委員會第六次全體會議上強調(diào)：“認真學(xué)習(xí)黨章，自覺遵守黨章，切實貫徹黨章，堅決維護黨章”“要始終把學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章作為全黨的一項重大任務(wù)抓緊抓好”。

習(xí)近平法治思想正是在傳承這種一以貫之高度重視黨內(nèi)法規(guī)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)上，開啟了新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新征程。我們從習(xí)近平總書記的重要講話中也能夠看到黨的傳統(tǒng)的連續(xù)性和創(chuàng)新性。比如，鄧小平同志曾告誡全黨：“中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部。”辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。習(xí)近平總書記深刻指出：“我們的黨員、干部隊伍龐大，管理起來難度很大，但又必須管好，管不好就會出亂子。我們國家要出問題主要出在共產(chǎn)黨內(nèi)，我們黨要出問題主要出在干部身上。”從中，我們可以看到傳承的一面，鄧小平同志和習(xí)近平總書記都看到了中國共產(chǎn)黨的關(guān)鍵作用，但也有創(chuàng)新。習(xí)近平總書記還特別強調(diào)今天中國共產(chǎn)黨非常龐大，管理難度很大。我們黨是全世界最大的執(zhí)政黨之一，有9000多萬名黨員、480多萬個基層黨組織，在一個14億人口的大國長期執(zhí)政。也就是說，習(xí)近平總書記立足于中國共產(chǎn)黨的新發(fā)展新形勢，提出了管黨治黨的新方略。

2. 綱舉目張

我們說綱舉目張，對于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)來說，這個“綱”就是黨章。黨章是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的核心，也可以說是黨內(nèi)根本法。中國共產(chǎn)黨始終表現(xiàn)出對黨章的高度重視，其突出的表現(xiàn)就是歷次代表大會一般都會修改黨章。通過修改黨章不斷完善黨的組織原則、組織機構(gòu)、組織紀律和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式。比如，1982年9月，黨的十二大修改黨章，就對黨的民主集中制原則、基層黨組織建設(shè)、改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制進行了完善。1992年10月，黨的十四大修改黨章，首次將“從嚴治黨”寫入黨章。正是在黨章不斷完善的基礎(chǔ)上，其他黨內(nèi)法規(guī)制度才得以不斷豐富和發(fā)展，落實黨章精神的一系列黨內(nèi)法規(guī)制度才得以制定。比如，中共中央先后制定《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等。

習(xí)近平總書記十分重視黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的作用。他指出：“黨章是我們立黨、治黨、管黨的總章程，是全黨最基本、最重要、最全面的行為規(guī)范。”這里的“總章程”概念就是傳承，這里的“立黨、治黨、管黨”和三個“最”就是習(xí)近平總書記更深入全面的闡釋。

3. 自主創(chuàng)新

中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，馬克思主義是行動的指南而不是機械的教條，中國共產(chǎn)黨人歷來重視馬克思主義的中國化。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程中，也鮮明地體現(xiàn)了這一點。比如，根據(jù)中國革命的經(jīng)驗和教訓(xùn)，1927年“三灣改編”后確立了“支部建在連上”的制度，從而逐步確立了黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊的原則。

比如，1928年10月，中共中央頒布了《巡視條例》，開始探索巡視制度。1931年5月，中央通過了《中央巡視條例》并要求各地參照建立巡視制度，從而創(chuàng)立了契合中國需要具有中國特色的巡視制度。

比如，1945年中共七大黨章第一次把馬克思主義中國化的成果“毛澤東思想”確立為黨的指導(dǎo)思想。這些都體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的自主創(chuàng)新精神。這些優(yōu)秀的紅色基因和實踐證明行之有效的制度都被我們今天繼承，并發(fā)揚光大，比如巡視制度。

4. 與時俱進

與時俱進是中國共產(chǎn)黨鮮明的特點，也是中國共產(chǎn)黨永葆生機活力的重要品格。列寧曾經(jīng)指出：“我們應(yīng)當(dāng)善于根據(jù)當(dāng)時形勢的特點提出自己的策略和當(dāng)前的任務(wù)”。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須回應(yīng)時代主題和需要，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。比如，1980年8月，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，就圍繞官僚主義突出、權(quán)力過分集中、全面以黨代政等問題，以及事實上存在的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的問題針對性提出改革方案。隨后，中央作出《中共中央關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，并就改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、“少宣傳個人”、“建立統(tǒng)一的、強有力的、高效率行政系統(tǒng)”出臺改革措施。比如，2002年11月，黨的十六大通過黨章修正案確立了“三個代表”重要思想作為黨的指導(dǎo)思想。黨章關(guān)于黨的指導(dǎo)思想的開放式添加，也是與時俱進的典型例證。同時，對黨的性質(zhì)作出了新的表述，即把“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊”，修改為“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊”，積極回應(yīng)了中國社會結(jié)構(gòu)的變遷。