2.特別國債

特別國債的名字叫“抗疫特別國債”，這是特殊時期的特殊舉措。換句話說，抗“疫”的特別國債只有這一次，原則上不作為常態(tài)化機制在明年再次體現(xiàn)。但是如果特別國債的使用方向是直接由政府形成大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，就會出現(xiàn)一個問題：該固定資產(chǎn)投資不是一年內(nèi)完成，比如要建一所醫(yī)院，這所醫(yī)院一年內(nèi)完成不了，明年還需要繼續(xù)建，錢從哪兒來？特別國債與一般國債不同，特別國債的1萬億元可以用于公共基礎設施的建設，包括相關的設備采購，但是在使用的時候要注意，特別國債是一次性的、特殊時期的特殊舉措，是明年沒有的。于是在此條件下，要讓債務資金產(chǎn)生中長期效果，又要讓債務資金局限于短期的資金表征，這是一件很難的事情。解決的方案是，利用好金融市場，來協(xié)助我們突破和解決問題。比如，我們要求金融企業(yè)努力加大對中小微企業(yè)的貸款、對制造企業(yè)的中長期貸款、對三農(nóng)企業(yè)的生產(chǎn)性貸款。

大量的貸款投出去之后，企業(yè)保市場主體不存在問題了，但問題卻在于我們不是要簡單地保今年的市場主體，而且還要推動其實現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變，以匹配市場。在此過程中，必須通過金融機構(gòu)，來把短期的債務資金效果拉成中長期效果。但是作為中長期的金融政策，很有可能受到一個問題的困擾，即呆壞賬。因為大量的錢進入到中小微企業(yè)、“三農(nóng)”企業(yè)，它們本身在市場上就屬于薄弱環(huán)節(jié)，安全性相對偏低，因此，自然而然就導致很多銀行的貸款最終會變成呆壞帳。這種情況如何處理？先用商業(yè)銀行的利潤沖抵一些不良，若還不夠，就需核減商業(yè)銀行的核心資本，核減之后再補充商業(yè)銀行的資本金。

如何補充商業(yè)銀行的資本金？最佳方案是由特別國債根據(jù)商業(yè)銀行的經(jīng)營實際以及支持實體經(jīng)濟發(fā)展的重要貢獻，為其補充資本金，做得越多，補充資本金的量就越大，相應的形成政府對商業(yè)銀行的股權(quán)。隨著經(jīng)濟形勢的恢復，商業(yè)銀行的營業(yè)能力會越來越好，風險程度會大幅降低，股權(quán)價值也會越來越高，政府在此條件下可以采取相應的措施來實現(xiàn)退出。這種退出，往往以優(yōu)惠的價值將股票處置給商業(yè)銀行（即回購）或者處置給商業(yè)銀行所要求的戰(zhàn)略投資人。這樣，政府的資金出現(xiàn)了退出，而退出以后，相應再去償還特別國債的本金利息。特別國債盡管是一年發(fā)，但其償付時間是不超過十年。在這個情況下所出現(xiàn)的損失，中央與地方按照三比七承擔——中央承擔3000億、地方承擔7000億。換句話說，不可能1萬億都虧損了，最終的結(jié)果是，出現(xiàn)實際缺口的部分再由中央和地方來分別分擔。這樣可以把整體的債務壓力有效降低下來。

3.專項債券

2020年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，高于市場預期的3.5萬億元左右。因為市場往往會認為，專項債券必須要投資于能夠開市場化運營并形成市場化收益的領域。所以，市場認為規(guī)模再大也沒有意思，因為很難找到符合要求的項目。但是，今年我們將專項債券規(guī)模提高到3.75萬億，超出市場預期，比去年同期增加了1.6萬億元。增加了這么多錢，接下來怎么樣為其匹配項目？重點就是來與中央預算內(nèi)的投資做好配套，核心是做好“兩新一重”的建設和發(fā)展。

首先，2020年中央預算內(nèi)投資從5200億元提高到6000億元，新增800億元。預算內(nèi)投資是以傳統(tǒng)基建項目為主，因為其具有典型的公益性特征。這種有典型的公益性特征的項目，客觀上需要市場、地方政府給予合理的配套，而配套的資金將從專項債券里出一部分。

第二，對于專項債券的使用，原來叫做債務收入轉(zhuǎn)貸支出，即政府發(fā)債，形成債務收入，再將債務收入帶給具體項目，政府形成的是項目債權(quán)。而今年我們要求，可以形成債權(quán)，也可以形成股權(quán)，還可以既形成債權(quán)又形成股權(quán)。大家知道，即使是政府的專項債要形成對具體項目的債權(quán)，錢也不夠用，因此還要依托商業(yè)銀行來補充市場化的資金和信貸。但是商業(yè)銀行在提供貸款的時候往往都有一個要求：該基礎設施項目的資本金到位率不低于35%?，F(xiàn)在問題就是，商業(yè)銀行愿意貸款，地方政府也有能力為其提供補充性的債券貸款，但是35%的資本金由誰來出？找不到人，因為資本金不到位，導致很多項目難以開工。今年，地方政府的專項債券可以用于轉(zhuǎn)貸，也可以用于股權(quán)投入，還可以一部分用股權(quán)、一部分用轉(zhuǎn)貸，這樣35%的股權(quán)資本金到位率就很容易解決，比如，可以用專項債券直接作為權(quán)益性資金進入到項目，直接達到符合標準的百分比，使項目啟動開工，避免不必要的延遲。

重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設。首先從新型城鎮(zhèn)化的情況來看，其包括城市地下綜合管廊、城市括輸油輸氣管道、城市儲氣儲能設施、城市老舊小區(qū)改造等一系列傳統(tǒng)基建問題。“重”是重大項目，包括軌道交通類項目、水利類項目、農(nóng)田改造類項目等。從鐵路發(fā)展來看，今年將會給國鐵集團增資1000億元，其中直接從財政獲得500億元的助資，另外500億元由國鐵集團發(fā)行永續(xù)債的方式來充實資本金。國鐵集團資本金得到充實以后，增強其對中國鐵路的投資能力和風險承受能力。這是“一新”“一重”。還有“一新”——“新基建”（新型基礎設施建設）。新型城鎮(zhèn)化的著力點是傳統(tǒng)基建，規(guī)模很大，而且是政府投資的熱點；“新基建”的投資主要依靠地方政府從剛才所說的1.6萬億元的新增專項債券中拿出錢來投資。“新基建”主要包括5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大領域和業(yè)務。從“新基建”的內(nèi)容看，有以下幾點需要注意：

第一，在“新建基”領域，政府不應該是主體出資人。“新建基”本身并不是嚴格意義上的公共產(chǎn)品，也不應該由政府作為主要投資人。從實踐來看，“新基建”本身就有投資人，而且也形成了非常成熟的投資、管理、運作、經(jīng)營的模式。在此條件下，政府參與“新基建”的角度是彌補現(xiàn)行“新基建”體系的不足和缺失，是來補短板的。補什么短板？其一，“新基建”是有人愿意投資也有人愿意買單的，但是“新基建”的某些領域卻沒有人愿意買單，這就需要政府來投資。比如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)：廠區(qū)內(nèi)的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)設施，企業(yè)愿意買單；廠區(qū)外、園區(qū)內(nèi)的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)設施以及聯(lián)系緊密的園區(qū)之間的用于溝通的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)設施，政府愿意買單，企業(yè)也愿意付出常態(tài)化的租金，所以三大運營商是可以來建的。但是，如果零星發(fā)生聯(lián)系的園區(qū)之間，就會出現(xiàn)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的運營或者基礎設施供給不足的情況，而政府做的就是“新基建”的基礎。

 其二，部分“新基建”現(xiàn)有市場主體提供的過程中面臨很多的麻煩和限制。比如5G，如果建設大功率基站，則輻射太大，所以必須將輻射降到合理水平之下；而如果將5G的輻射降到合理的水平下，則會導致功率下降、覆蓋半徑減少。依托原有的4G基站，升級改造為5G基站，以匹配和滿足5G的傳輸需要，從現(xiàn)在來看不夠用。從5G基站的需求量來看，至少需550萬到600萬個。因此，客觀上需要我們補建大量的基站。在哪里補建？在有人的地方補建，比如居民小區(qū)、住宅樓，這些地方僅靠三大運營商是補不進去的，他們面臨著很多的壓力和束縛；但是依托地方政府，則可以對上述領域的基站建設，補齊短板、補上盲點，使5G的應用場景得到極大的拓展。由政府來建，建完以后交給中國鐵塔公司來運營。中國鐵塔公司相應將兩類基站合并：一類是三大運營商自建的基站，這些基站立足于互聯(lián)互通；另一類是地方政府投資修建的基站，這些基站立足于租賃使用。也就是說，在互聯(lián)互通的情況下，增強覆蓋面、保障5G的應用能力，并由三大運營商向中國鐵塔公司支付租金，中國鐵塔公司再付給地方政府投資的回報。

第二，“新基建”的資金來源于專項債券，并形成資本性支出。換句話說，一定是政府投資，相應地形成政府持有的項目股權(quán)或者資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，而不可能出現(xiàn)政府提供補貼、市場來干活的情況，也就是不會形成政府的經(jīng)常性支出，只能形成政府的資本性支出。政府和市場一起努力，才能把“新基建”項目做深做好。

專項債券的投入另一個非常重要的方面，即保糧食生產(chǎn)和能源安全。增加專項債券投入，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施、飲水安全工程和人居環(huán)境整治，持續(xù)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。以上這些方面，在很多情況下沒有人運營，而接下來我們就得讓它運營起來。市場運營導致收入不足的部分，可以通過政府購買服務的方式進行補足和解決。

（二）減稅降費

加大減稅降費的力度。當前有一部分階段性減稅，現(xiàn)在我們把階段性減稅全部延長到今年年底，也就是說已經(jīng)變成全年性的減稅安排。把一個階段性的工作推廣到全年，對很多企業(yè)來講起了到巨大的支撐作用。盡可能地少取多予，將流動性留給企業(yè)，確保企業(yè)的安全平穩(wěn)運行。對于中小微企業(yè)，基本上三大類稅收都盡可能地提供減稅。比如：增值稅，由原來3%的稅率下調(diào)到1%，貫穿全年；企業(yè)所得稅，對于中小微企業(yè)也盡可能地給予優(yōu)惠待遇；投資抵稅，中小微企業(yè)如需購買固定資產(chǎn)、更新改造提升生產(chǎn)能力，若固定資產(chǎn)單筆價值不夠500萬元，則不用再折舊了，將國定資產(chǎn)價值從年底應納所得稅中直接扣除即可，且將虧損的攤銷期由原來的5年現(xiàn)增加到8年，這樣可以將許多企業(yè)的所得稅跨年度地余缺調(diào)劑，以更好地匹配和滿足企業(yè)經(jīng)營的實際需要。

中小微企業(yè)是減稅支持的重點。在此過程中，為了保障供給、促進商品和人的流動而做出重大貢獻的企業(yè)，也相應地給予優(yōu)惠待遇，比如免征增值稅。另外，免征中小微企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)保險單位繳費。這些減稅降費政策，核心是讓企業(yè)能開工、趕生產(chǎn)。今年新增減稅降費約5000億元，預計全年為企業(yè)新增減負超過2.5萬億元。