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張鵬:穩(wěn)定經(jīng)濟運行事關全局——聚焦2020年全國兩會(5)

2.特別國債

特別國債的名字叫“抗疫特別國債”,這是特殊時期的特殊舉措。換句話說,抗“疫”的特別國債只有這一次,原則上不作為常態(tài)化機制在明年再次體現(xiàn)。但是如果特別國債的使用方向是直接由政府形成大規(guī)模固定資產(chǎn)投資,就會出現(xiàn)一個問題:該固定資產(chǎn)投資不是一年內(nèi)完成,比如要建一所醫(yī)院,這所醫(yī)院一年內(nèi)完成不了,明年還需要繼續(xù)建,錢從哪兒來?特別國債與一般國債不同,特別國債的1萬億元可以用于公共基礎設施的建設,包括相關的設備采購,但是在使用的時候要注意,特別國債是一次性的、特殊時期的特殊舉措,是明年沒有的。于是在此條件下,要讓債務資金產(chǎn)生中長期效果,又要讓債務資金局限于短期的資金表征,這是一件很難的事情。解決的方案是,利用好金融市場,來協(xié)助我們突破和解決問題。比如,我們要求金融企業(yè)努力加大對中小微企業(yè)的貸款、對制造企業(yè)的中長期貸款、對三農(nóng)企業(yè)的生產(chǎn)性貸款。

大量的貸款投出去之后,企業(yè)保市場主體不存在問題了,但問題卻在于我們不是要簡單地保今年的市場主體,而且還要推動其實現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變,以匹配市場。在此過程中,必須通過金融機構(gòu),來把短期的債務資金效果拉成中長期效果。但是作為中長期的金融政策,很有可能受到一個問題的困擾,即呆壞賬。因為大量的錢進入到中小微企業(yè)、“三農(nóng)”企業(yè),它們本身在市場上就屬于薄弱環(huán)節(jié),安全性相對偏低,因此,自然而然就導致很多銀行的貸款最終會變成呆壞帳。這種情況如何處理?先用商業(yè)銀行的利潤沖抵一些不良,若還不夠,就需核減商業(yè)銀行的核心資本,核減之后再補充商業(yè)銀行的資本金。

如何補充商業(yè)銀行的資本金?最佳方案是由特別國債根據(jù)商業(yè)銀行的經(jīng)營實際以及支持實體經(jīng)濟發(fā)展的重要貢獻,為其補充資本金,做得越多,補充資本金的量就越大,相應的形成政府對商業(yè)銀行的股權(quán)。隨著經(jīng)濟形勢的恢復,商業(yè)銀行的營業(yè)能力會越來越好,風險程度會大幅降低,股權(quán)價值也會越來越高,政府在此條件下可以采取相應的措施來實現(xiàn)退出。這種退出,往往以優(yōu)惠的價值將股票處置給商業(yè)銀行(即回購)或者處置給商業(yè)銀行所要求的戰(zhàn)略投資人。這樣,政府的資金出現(xiàn)了退出,而退出以后,相應再去償還特別國債的本金利息。特別國債盡管是一年發(fā),但其償付時間是不超過十年。在這個情況下所出現(xiàn)的損失,中央與地方按照三比七承擔——中央承擔3000億、地方承擔7000億。換句話說,不可能1萬億都虧損了,最終的結(jié)果是,出現(xiàn)實際缺口的部分再由中央和地方來分別分擔。這樣可以把整體的債務壓力有效降低下來。

3.專項債券

2020年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元,高于市場預期的3.5萬億元左右。因為市場往往會認為,專項債券必須要投資于能夠開市場化運營并形成市場化收益的領域。所以,市場認為規(guī)模再大也沒有意思,因為很難找到符合要求的項目。但是,今年我們將專項債券規(guī)模提高到3.75萬億,超出市場預期,比去年同期增加了1.6萬億元。增加了這么多錢,接下來怎么樣為其匹配項目?重點就是來與中央預算內(nèi)的投資做好配套,核心是做好“兩新一重”的建設和發(fā)展。

首先,2020年中央預算內(nèi)投資從5200億元提高到6000億元,新增800億元。預算內(nèi)投資是以傳統(tǒng)基建項目為主,因為其具有典型的公益性特征。這種有典型的公益性特征的項目,客觀上需要市場、地方政府給予合理的配套,而配套的資金將從專項債券里出一部分。

第二,對于專項債券的使用,原來叫做債務收入轉(zhuǎn)貸支出,即政府發(fā)債,形成債務收入,再將債務收入帶給具體項目,政府形成的是項目債權(quán)。而今年我們要求,可以形成債權(quán),也可以形成股權(quán),還可以既形成債權(quán)又形成股權(quán)。大家知道,即使是政府的專項債要形成對具體項目的債權(quán),錢也不夠用,因此還要依托商業(yè)銀行來補充市場化的資金和信貸。但是商業(yè)銀行在提供貸款的時候往往都有一個要求:該基礎設施項目的資本金到位率不低于35%?,F(xiàn)在問題就是,商業(yè)銀行愿意貸款,地方政府也有能力為其提供補充性的債券貸款,但是35%的資本金由誰來出?找不到人,因為資本金不到位,導致很多項目難以開工。今年,地方政府的專項債券可以用于轉(zhuǎn)貸,也可以用于股權(quán)投入,還可以一部分用股權(quán)、一部分用轉(zhuǎn)貸,這樣35%的股權(quán)資本金到位率就很容易解決,比如,可以用專項債券直接作為權(quán)益性資金進入到項目,直接達到符合標準的百分比,使項目啟動開工,避免不必要的延遲。

重點支持既促消費惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設。首先從新型城鎮(zhèn)化的情況來看,其包括城市地下綜合管廊、城市括輸油輸氣管道、城市儲氣儲能設施、城市老舊小區(qū)改造等一系列傳統(tǒng)基建問題。“重”是重大項目,包括軌道交通類項目、水利類項目、農(nóng)田改造類項目等。從鐵路發(fā)展來看,今年將會給國鐵集團增資1000億元,其中直接從財政獲得500億元的助資,另外500億元由國鐵集團發(fā)行永續(xù)債的方式來充實資本金。國鐵集團資本金得到充實以后,增強其對中國鐵路的投資能力和風險承受能力。這是“一新”“一重”。還有“一新”——“新基建”(新型基礎設施建設)。新型城鎮(zhèn)化的著力點是傳統(tǒng)基建,規(guī)模很大,而且是政府投資的熱點;“新基建”的投資主要依靠地方政府從剛才所說的1.6萬億元的新增專項債券中拿出錢來投資。“新基建”主要包括5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大領域和業(yè)務。從“新基建”的內(nèi)容看,有以下幾點需要注意:

第一,在“新建基”領域,政府不應該是主體出資人。“新建基”本身并不是嚴格意義上的公共產(chǎn)品,也不應該由政府作為主要投資人。從實踐來看,“新基建”本身就有投資人,而且也形成了非常成熟的投資、管理、運作、經(jīng)營的模式。在此條件下,政府參與“新基建”的角度是彌補現(xiàn)行“新基建”體系的不足和缺失,是來補短板的。補什么短板?其一,“新基建”是有人愿意投資也有人愿意買單的,但是“新基建”的某些領域卻沒有人愿意買單,這就需要政府來投資。比如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng):廠區(qū)內(nèi)的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)設施,企業(yè)愿意買單;廠區(qū)外、園區(qū)內(nèi)的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)設施以及聯(lián)系緊密的園區(qū)之間的用于溝通的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)設施,政府愿意買單,企業(yè)也愿意付出常態(tài)化的租金,所以三大運營商是可以來建的。但是,如果零星發(fā)生聯(lián)系的園區(qū)之間,就會出現(xiàn)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的運營或者基礎設施供給不足的情況,而政府做的就是“新基建”的基礎。

 其二,部分“新基建”現(xiàn)有市場主體提供的過程中面臨很多的麻煩和限制。比如5G,如果建設大功率基站,則輻射太大,所以必須將輻射降到合理水平之下;而如果將5G的輻射降到合理的水平下,則會導致功率下降、覆蓋半徑減少。依托原有的4G基站,升級改造為5G基站,以匹配和滿足5G的傳輸需要,從現(xiàn)在來看不夠用。從5G基站的需求量來看,至少需550萬到600萬個。因此,客觀上需要我們補建大量的基站。在哪里補建?在有人的地方補建,比如居民小區(qū)、住宅樓,這些地方僅靠三大運營商是補不進去的,他們面臨著很多的壓力和束縛;但是依托地方政府,則可以對上述領域的基站建設,補齊短板、補上盲點,使5G的應用場景得到極大的拓展。由政府來建,建完以后交給中國鐵塔公司來運營。中國鐵塔公司相應將兩類基站合并:一類是三大運營商自建的基站,這些基站立足于互聯(lián)互通;另一類是地方政府投資修建的基站,這些基站立足于租賃使用。也就是說,在互聯(lián)互通的情況下,增強覆蓋面、保障5G的應用能力,并由三大運營商向中國鐵塔公司支付租金,中國鐵塔公司再付給地方政府投資的回報。

第二,“新基建”的資金來源于專項債券,并形成資本性支出。換句話說,一定是政府投資,相應地形成政府持有的項目股權(quán)或者資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),而不可能出現(xiàn)政府提供補貼、市場來干活的情況,也就是不會形成政府的經(jīng)常性支出,只能形成政府的資本性支出。政府和市場一起努力,才能把“新基建”項目做深做好。

專項債券的投入另一個非常重要的方面,即保糧食生產(chǎn)和能源安全。增加專項債券投入,支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施、飲水安全工程和人居環(huán)境整治,持續(xù)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。以上這些方面,在很多情況下沒有人運營,而接下來我們就得讓它運營起來。市場運營導致收入不足的部分,可以通過政府購買服務的方式進行補足和解決。

(二)減稅降費

加大減稅降費的力度。當前有一部分階段性減稅,現(xiàn)在我們把階段性減稅全部延長到今年年底,也就是說已經(jīng)變成全年性的減稅安排。把一個階段性的工作推廣到全年,對很多企業(yè)來講起了到巨大的支撐作用。盡可能地少取多予,將流動性留給企業(yè),確保企業(yè)的安全平穩(wěn)運行。對于中小微企業(yè),基本上三大類稅收都盡可能地提供減稅。比如:增值稅,由原來3%的稅率下調(diào)到1%,貫穿全年;企業(yè)所得稅,對于中小微企業(yè)也盡可能地給予優(yōu)惠待遇;投資抵稅,中小微企業(yè)如需購買固定資產(chǎn)、更新改造提升生產(chǎn)能力,若固定資產(chǎn)單筆價值不夠500萬元,則不用再折舊了,將國定資產(chǎn)價值從年底應納所得稅中直接扣除即可,且將虧損的攤銷期由原來的5年現(xiàn)增加到8年,這樣可以將許多企業(yè)的所得稅跨年度地余缺調(diào)劑,以更好地匹配和滿足企業(yè)經(jīng)營的實際需要。

中小微企業(yè)是減稅支持的重點。在此過程中,為了保障供給、促進商品和人的流動而做出重大貢獻的企業(yè),也相應地給予優(yōu)惠待遇,比如免征增值稅。另外,免征中小微企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)保險單位繳費。這些減稅降費政策,核心是讓企業(yè)能開工、趕生產(chǎn)。今年新增減稅降費約5000億元,預計全年為企業(yè)新增減負超過2.5萬億元。

責任編輯:葉其英校對:張一博最后修改:
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