（五）2003年行政體制改革

2003年行政體制改革開始關(guān)注市場監(jiān)管與社會管理。這一輪改革歷時三年。2003年3月，十屆全國人大一次會議批準了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，改革的目標是建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，省以下地方機構(gòu)改革由省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府確定。

2003年行政體制改革的背景有兩個：第一，2001年中國加入了世界貿(mào)易組織；第二，經(jīng)濟發(fā)展過程中積累的社會矛盾日趨增多，生產(chǎn)安全、食品藥品安全、貪污腐敗等問題開始引起社會關(guān)注。

2003年行政體制改革的重點是：加強市場監(jiān)管部門，組建了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，省、市、縣普遍建立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，國務(wù)院組建了中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，組建了商務(wù)部；重組了國家食品藥品監(jiān)督管理局，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由經(jīng)貿(mào)委歸口管理改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。

2003年對政府職能的定位有三定位改為四定位：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能。在政府職能的大盤子中，市場監(jiān)管職能作為一個重要的棋子，被定位在棋盤之上。

2003年行政體制改革的歷史貢獻可以概括為兩條。第一，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，推進政府機構(gòu)改革。黨的十八屆三中全會再次強調(diào)，“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革。優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。”第二，建立商務(wù)部，實現(xiàn)內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)的統(tǒng)一。從此，一直到2008年，外貿(mào)成為中國經(jīng)濟增長的三駕馬車之一。2003年的行政體制改革的缺憾是對公共服務(wù)關(guān)注的不夠。

（六）2008年行政體制改革

2008年行政體制改革的主題是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府的理念與實踐，一直從2008年堅持到今天。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。2008年8月25日，召開了電視電話會議部署地方機構(gòu)改革。2008年這一輪行政體制改革歷時三年。

2008年行政體制改革的背景是：公共服務(wù)需求的快速擴張與公共服務(wù)供給嚴重滯后，是當時社會矛盾的焦點?？梢杂脭?shù)字來描述當時社會矛盾的焦點，即：中國2007年的GDP是1992年的10倍，但是，1992年至2007年這一段時間社會文教費的支出徘徊在26%至28%之間。黨的十七大報告提出了行政體制改革的新任務(wù)，即“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”；“健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系”；“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”。公共服務(wù)職能應(yīng)該成為服務(wù)型政府的核心職能，大部門體制是服務(wù)型政府的組織支撐。

2008年行政體制改革的重點是：改善民生，加強與整合社會管理與公共服務(wù)部門。當時的政府職能定位則是，通過改革實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。這個政府職能定位實際上也是政府職能轉(zhuǎn)變的總方向。如果用三句話概括，就是：創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護社會公平正義。如果用一句話概括，就是：政府創(chuàng)造環(huán)境，人民創(chuàng)造財富。

2008年行政體制改革的歷史貢獻有三個：第一，提出了建設(shè)服務(wù)型政府的新命題，這一命題有持久的生命力，一直延續(xù)到今天；第二，明確了政府職能轉(zhuǎn)變總方向；第三，提出了探索實行大部門體制的新命題。

探索實行大部門體制，這個提法現(xiàn)在好像少了，是否意味著它的歷史使命已經(jīng)徹底終結(jié)了？從學(xué)術(shù)上推理，我們現(xiàn)在還沒有實行大部門體制，是因為歷史條件還不具備，我的基本判斷是：2035年左右可以實現(xiàn)大部門體制，以更好地支撐社會主義現(xiàn)代化的全面實現(xiàn)。因為黨的十九大提出，到2035年，我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。到那時，中國特色的行政管理體制，也就是大部門體制建立，將更好地支撐面向2050年把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標。

（七）2013年行政體制改革

2013年行政體制改革的主題是：把政府職能轉(zhuǎn)變放到更加優(yōu)先的位置。2012年，黨的十八大提出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。對2008年提出的服務(wù)型政府進行了國家規(guī)范。什么是服務(wù)型政府？黨和國家對服務(wù)型政府確定了四個維度：職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意。黨的十八大一如既往地提出，穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。2013年，十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。2013年8月20日，《中共中央關(guān)于地方職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革意見》發(fā)布。2013年11月1日，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議部署了地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作。2013年行政體制改革歷時兩年時間。

2013年行政體制改革，既有經(jīng)濟背景，又有政治背景、文化背景、社會背景、生態(tài)文明建設(shè)的背景。經(jīng)濟建設(shè)背景是，依靠政府直接投資拉動經(jīng)濟增長的方式已經(jīng)難以為繼。政治建設(shè)背景是，強化權(quán)力制約與監(jiān)督已經(jīng)難以回避。文化建設(shè)背景是，支撐文化建設(shè)刻不容緩，既要管住“喉舌”，又要放開“食量”。管住“喉舌”，就是要建設(shè)社會主義核心價值體系，鞏固全黨全國各族人民團結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。放開“食量”，就是根據(jù)黨的十八大的戰(zhàn)略部署，激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力，建設(shè)社會主義文化強國。社會建設(shè)背景是，解決兩大矛盾已經(jīng)刻不容緩：首先，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展“一條腿長一條腿短”的矛盾亟待解決；其次，“維穩(wěn)”與“維權(quán)”之間的矛盾亟待解決。生態(tài)文明建設(shè)背景是，支撐生態(tài)文明建設(shè)刻不容緩，治理生態(tài)退化、環(huán)境污染再也不能口惠而實不至。

2013年行政體制改革的重點是兩個。第一，穩(wěn)步推進大部門體制。大交通體制就是從2013年這輪改革開始確立的，即：實行鐵路政企分開，建立了大交通體制改革的基本框架。第二，出臺并實施政府職能轉(zhuǎn)變的十項任務(wù)，到最后鎖定推進“放管服”改革。“放”是簡政放權(quán)，“管”是放管結(jié)合，“服”是優(yōu)化服務(wù)。此時的政府職能的定位就是建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

2013年行政體制改革的歷史貢獻，一是大大改善了政府與人民群眾的關(guān)系，二是促進了就業(yè)。這輪改革并沒有立足于推進國家治理現(xiàn)代化這個大局去布局，也沒有放在優(yōu)化黨和國家機構(gòu)職能體系中去綜合考慮。這些歷史的缺憾要等到2018年行政體制改革去解決。

請允許我對改革開放之后七輪行政體制改革做一個小結(jié)。改革開放起到2018年之前的七輪行政體制改革，是“經(jīng)濟導(dǎo)向型”治理之下的行政體制改革。什么是“經(jīng)濟導(dǎo)向型”治理？我概括為四點：一是以經(jīng)濟高速增長為首要治國目標，在價值定位上經(jīng)濟發(fā)展是最大的政治；二是以“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”為原則規(guī)范黨政關(guān)系，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系；三是以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用與政府在拉動經(jīng)濟增長中作用為發(fā)展生產(chǎn)力主導(dǎo)方式；四是逐步以法治代替人治作為主要治理方式。