宋世明 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部教授 博士生導(dǎo)師

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中國特色社會(huì)主義行政體制，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大事業(yè)中的地位舉足輕重。堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，既是黨的十九屆三中全會(huì)作出的重大決策，又是黨的十九屆四中全會(huì)作出的重大決策。國家行政管理在國家治理能力現(xiàn)代化的過程中，也扮演著舉足輕重的角色。黨的十九屆四中全會(huì)指出，國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十九屆四中全會(huì)在完善國家行政體制、優(yōu)化政府職責(zé)體系、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制方面提出了要求。這是黨對(duì)堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制最新的戰(zhàn)略部署。溫故而知新，為了更好地堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，為了更好地發(fā)揮行政管理在國家管理中的作用，為了更好地完善國家行政體制，我們今天在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個(gè)大視野中，共同探討中國行政體制改革70年。

這個(gè)專題我想跟大家探討四個(gè)方面的問題：第一，改革開放前的行政體制改革；第二，改革開放至2018年的行政體制改革；第三，2018年深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革；第四，中國行政體制改革70年的反思。前三部分形而下者謂之器，第四部分形而上者謂之道，我們先描述后規(guī)范。

一、改革開放前的行政體制改革

改革開放前的行政體制改革共計(jì)有三次，分別是：1954年、1956年、1970年。下面，我們簡單地回顧一下這三輪行政體制改革。

（一）1954年行政體制改革

1954年行政體制改革，“立”字當(dāng)頭、“調(diào)”在其中，中國行政體制基本格局建立，并對(duì)1949年之后初步建立起來的中國行政體制進(jìn)行了微調(diào)。

1954年的行政體制改革主要背景是政治背景。新中國成立之初，中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，規(guī)定了國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)為政務(wù)院，政務(wù)院設(shè)立35個(gè)工作部門。1950年6月政務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一全國各級(jí)人民政府黨派群眾團(tuán)體員額暫行編制（草案）》，為規(guī)定各級(jí)政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制提供指導(dǎo)。1951年12月印發(fā)《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，進(jìn)一步對(duì)精簡整編提出了具體規(guī)定。1954年9月，在第一屆全國人民代表大會(huì)上，制定出臺(tái)了中國第一部社會(huì)主義憲法，成立國務(wù)院為國家最高行政機(jī)關(guān)，對(duì)原政務(wù)院的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了精簡調(diào)整。1954年這一輪行政體制改革為中國行政體制奠定了一個(gè)基本的底板，此后的行政體制不管怎么調(diào)整，基本上都是在這個(gè)底板的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

1954年行政體制改革的重點(diǎn)是確立中國行政體制基本架構(gòu)，更好地服務(wù)于政權(quán)的運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)發(fā)展。這輪改革有四個(gè)方面的重要措施。一是撤銷了政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育3個(gè)委員會(huì)，設(shè)立國務(wù)院政法、文教、重工業(yè)、輕工業(yè)、財(cái)貿(mào)、交通、農(nóng)林、對(duì)私改造等8個(gè)辦公室，協(xié)助總理分別掌管國務(wù)院所屬各部門的工作。二是設(shè)立了20個(gè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)（直到今天，在國務(wù)院的部門類型中依然有一種類型是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)）。三是調(diào)整了部分部委機(jī)構(gòu)，撤銷了人民監(jiān)察委員會(huì)，設(shè)立監(jiān)察部；撤銷了人事部、法制委員會(huì)、掃盲工作委員會(huì)等，增設(shè)了國防部、國家建設(shè)委員會(huì)地方工業(yè)部。四是國家計(jì)劃委員會(huì)改為國務(wù)院組成部門；中國科學(xué)院不再作為政府工作部門，成為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國家最高學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)。簡言之，1954年底，國務(wù)院設(shè)立部委機(jī)構(gòu)35個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)20個(gè)，辦公機(jī)構(gòu)8個(gè)以及秘書廳，共64個(gè)部門。

1954年行政體制改革的歷史貢獻(xiàn)是：這是一次鞏固政權(quán)的改革，初步奠定了我國行政體制的基本模式，對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)具有重要意義。

（二）1956年行政體制改革

1956年行政體制改革的主題是：精簡機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大地方自主權(quán)。

1956年行政體制改革主要基于政治背景。隨著社會(huì)主義改造的基本結(jié)束和第一個(gè)五年計(jì)劃完成，中央集權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)。1955年12月29日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好國家機(jī)關(guān)精簡工作的指示》指出，國家機(jī)關(guān)的精簡，是國家的一項(xiàng)重要政策，是例行節(jié)約、積累建設(shè)資金的必要手段，也是改進(jìn)國家工作、保障社會(huì)主義勝利前進(jìn)的重要措施。1956年年底,國務(wù)院所屬工作部門達(dá)到81個(gè)。1957年1月，毛澤東同志在中央召開省、市、自治區(qū)黨委書記會(huì)議上說：“現(xiàn)在國家機(jī)構(gòu)龐大，部門很多，許多人蹲在機(jī)關(guān)里沒有事做。這個(gè)問題要解決。”周恩來同志稱之為“機(jī)關(guān)式官僚主義”。

毛澤東同志對(duì)這個(gè)問題高度重視。1956年毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”，并建議“黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行大精簡”。1956年10月30日，中共中央國務(wù)院提出了《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國家行政體制的決議（草案）》，按統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、因地制宜、因時(shí)制宜的原則劃分中央和各省、自治區(qū)、直轄市行政管理職權(quán)。1956年11月16日，國務(wù)院全體會(huì)議通過《關(guān)于管家機(jī)關(guān)停止增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大編制的通知》。

1956年行政體制改革歷時(shí)多年，主題就是精簡機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大自主權(quán)。在擴(kuò)大地方自主權(quán)上，1958年，中央直接管理的企事業(yè)單位由1萬個(gè)減少為2400多個(gè)，也就是說十成中有八成被放到了地方。

在精簡機(jī)構(gòu)上，精簡國務(wù)院所屬工作部門、干部。首先是精簡國務(wù)院所屬工作部門。1954年10月，國務(wù)院成立的時(shí)候，有35個(gè)部委；1958年12月6日，增加到48個(gè)部委。機(jī)構(gòu)精簡從1956年一直持續(xù)到了1959年，其中1958年和1959年精簡的幅度最大。1956年這輪改革之初，國務(wù)院各類機(jī)構(gòu)是81個(gè)。經(jīng)過調(diào)整，部委減少8個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)減少5個(gè)，1958年年底國務(wù)院設(shè)68個(gè)工作部門。1959年繼續(xù)進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡和調(diào)整。1959年6月21日，二屆全國人大四次會(huì)議審議批準(zhǔn)了調(diào)整國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的議案。法制局并入秘書廳；人事局和專家局分別并入內(nèi)務(wù)部和科委；等等。1959年年底，國務(wù)院設(shè)60個(gè)部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦公機(jī)構(gòu)，比1956年減少21個(gè)。其次是精簡干部。1960年，國務(wù)院各類機(jī)構(gòu)工作人員有41.1萬。1960年7月到1961年9月，第一次精簡了8.1萬人，主要集中在中央一級(jí)機(jī)關(guān)。第二次干部精簡是1962年2月到1964年，中央機(jī)關(guān)又精簡了1萬人，國務(wù)院總編制定在3.6萬人；省、地、市、縣共精簡181萬人，地方各級(jí)行政編制定在180萬人。

1956年行政體制改革的歷史貢獻(xiàn)是，新中國成立之后，首次開啟自覺地進(jìn)行行政體制改革歷程，第一次有意識(shí)地探究適應(yīng)社會(huì)主義生產(chǎn)力發(fā)展的新型管理體制。我們站在今天這個(gè)歷史時(shí)點(diǎn)上，回溯過去，就會(huì)發(fā)現(xiàn)：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必然導(dǎo)致龐大行政部門，龐大行政部門必然導(dǎo)致官僚主義。所以，這輪改革也留下了歷史缺憾，即：精簡了之后，又膨脹了，人員依然龐雜，機(jī)構(gòu)依然龐大。

（三）1970年行政體制改革

1970年行政體制改革主要是基于政治背景，改革重點(diǎn)在于裁并機(jī)構(gòu)和下放人員。國務(wù)院部門從79個(gè)減為32個(gè)；中央一級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員精簡了21萬，其中國務(wù)院人員從5萬人精簡為1萬人。本輪改革受“左”的影響較大，是一場不成功的改革，過于浪漫，過于豪放，目的是好的，但方式方法打上了時(shí)代烙印，屬于不成功的探索。

對(duì)于改革開放之前的三輪行政體制改革，我想做一個(gè)小結(jié)。改革開放前的行政體制改革屬于“政治導(dǎo)向型”治理下的行政體制改革。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，以鞏固國家政權(quán)、社會(huì)主義制度為首要價(jià)值；建立并鞏固社會(huì)主義制度這一根本制度；建立了人民代表大會(huì)這一根本政治制度。歷史證明，社會(huì)主義制度是符合中國國情的根本制度，改革開放之后，我們就是在這一根本制度的前提之下，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度。這三輪行政體制改革有一個(gè)共同特點(diǎn)，那就是：鞏固社會(huì)主義國家政權(quán)，鞏固社會(huì)主義制度。第二，執(zhí)政黨為唯一國家治理主體；黨政一體化。第三，以政府在資源配置中起決定性作用的方式發(fā)展生產(chǎn)力。對(duì)此，我們沒有必要完全否定，在那個(gè)歷史階段，正是這種資源配置方式，才使我們改革開放之初有一個(gè)比較完備的工業(yè)體系基礎(chǔ)。我們要吃水不忘挖井人。第四，以政治運(yùn)動(dòng)作為推動(dòng)工作的主要方式，以重人治輕法治方式作為主要治理方式，以管制作為主要治理手段。這是在那個(gè)階段我們國家進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)一個(gè)不得已的辦法。今天，我們黨堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，把依法治國作為治國理政最基本的方式。我們要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。第五，權(quán)力與勞動(dòng)是社會(huì)兩大基本變量，工人與農(nóng)民是社會(huì)兩大階級(jí)。中國共產(chǎn)黨在1949年之后到改革開放之前，行政體制改革對(duì)工人、農(nóng)民這兩大階級(jí)是特別關(guān)心、高度關(guān)注的。