二、改革開放至2018年的行政體制改革

改革開放至2018年，我們進(jìn)行了七輪行政體制改革，分別是1982年、1988年、1993年、1995年、2003年、2008年、2013年。這七輪行政體制改革，比較有節(jié)奏，基本上是每五年一輪。我們循著改革背景、改革重點、歷史貢獻(xiàn)的邏輯對這七輪改革進(jìn)行描述，最后再進(jìn)行小結(jié)。

（一）1982年行政體制改革

1982年的行政體制改革旨在提高政府效率，實現(xiàn)干部年輕化。1982年1月，中央政治局會議原則通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；1982年3月8日，第五屆全國人大常委會第22次會議批準(zhǔn)了1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；1982年12月7日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機(jī)構(gòu)改革。這一輪改革歷時兩年半。

1982年的行政體制改革的背景，主要有兩點：首先，全黨工作重點實現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移；其次，國務(wù)院機(jī)構(gòu)龐大臃腫，人員老化，工作效率低下。下面給大家做一個簡單的說明。

關(guān)于全黨工作重點的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，1978年12月18日到22日召開的十一屆三中全會，實現(xiàn)了全黨工作重點的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。1980年8月18日，鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這一重要講話中提出，善于發(fā)現(xiàn)、提拔以至大膽破格提拔中青年優(yōu)秀干部。當(dāng)時，存在機(jī)構(gòu)臃腫、人員老化、工作效率低下等問題。1970年的改革把國務(wù)院各類機(jī)構(gòu)減為32個，到了1981年的時候，國務(wù)院增加到100個，甚至有一個部的副部長就有26個。

1982年行政體制改革的重點是為黨和國家工作重點的轉(zhuǎn)移提供組織人事基礎(chǔ)。1982年1月11日、13日，中央政治局召開會議討論中央機(jī)構(gòu)改革精簡問題，鄧小平同志在題為《精簡機(jī)構(gòu)是一場革命》的發(fā)言中指出，這不是對人的革命，而是對體制的革命。如果不進(jìn)行這場革命，不論黨和國家的整個政策怎樣正確，工作怎樣有成績，我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機(jī)構(gòu)這樣地缺少朝氣、缺少效率，正確的方針政策不能充分貫徹，工作不能得到更大的成績。不但要注意出的問題，還特別注意進(jìn)的問題，關(guān)鍵是選拔比較年輕的德才兼?zhèn)涞母刹窟M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子。

1982年的改革，名為機(jī)構(gòu)改革，實為干部人事制度改革。1982年改革的精神實質(zhì)是提高政府效率，實現(xiàn)干部年輕化。它的歷史貢獻(xiàn)是開啟了干部人事制度科學(xué)化、民主化、制度化的歷程。主要表現(xiàn)在三個方面：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；二是精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快干部隊伍年輕化建設(shè)。1982年2月，中共中央作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》。據(jù)38個部委的統(tǒng)計，正副部長、主任除兼職以外，由原來的505人減到167人；三是加快干部隊伍年輕化的建設(shè)，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成之后，新組成的領(lǐng)導(dǎo)班子中，新選拔的中青年干部占32%，平均年齡由64歲降為58歲。

（二）1988年行政體制改革

1988年行政體制改革的主題是：轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。

改革的背景是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動政治體制改革。簡單地說，既有經(jīng)濟(jì)背景，又有政府背景。中國改革的當(dāng)頭炮、先手棋是從農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的。1984年，中國改革從農(nóng)村進(jìn)入城市。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變化了，上層建筑必然要進(jìn)行調(diào)整。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，首次明確我國社會主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。1987年，黨的十三大系統(tǒng)提出了政治體制改革的藍(lán)圖，有七個方面的內(nèi)容：一是實行黨政分開和加強(qiáng)黨的制度建設(shè)；二是進(jìn)一步下放權(quán)力；三是改革政府工作機(jī)構(gòu)；四是改革干部人事制度；五是建立社會協(xié)商對話制度；六是完善社會主義民主政治的若干制度；七是加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)。

改革的重點是精簡經(jīng)濟(jì)管理部門，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理部門的管理方式。1988年國務(wù)院撤銷了12個部委，新組建了9個部委。而我們更為關(guān)注到的是，1988年對政府職能的定位是實現(xiàn)政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強(qiáng)化綜合管理職能。

1988年的行政體制改革的歷史貢獻(xiàn)在于，提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主；政府管理方式開始發(fā)生變化，從管理直屬企業(yè)轉(zhuǎn)到管理全行業(yè)，從管理企業(yè)人財物、產(chǎn)供銷到管理行業(yè)規(guī)則和行業(yè)秩序，從下達(dá)各類計劃、生產(chǎn)調(diào)度轉(zhuǎn)到制定實施法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政許可、行政執(zhí)法。但是，由于一些特定的事情，這些改革沒有很好地落到實處。這是歷史的缺憾。

（三）1993年行政體制改革

1993年行政體制改革的主題是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。也就是說，中國特色的行政體制要適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。這樣，行政體制改革這個上層建筑的調(diào)整就有了最終的目的。1993年3月，黨的十四屆二中全會審議通過了《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》；3月22日，八屆全國人大一次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。1994年，完成了中央機(jī)構(gòu)改革方案的實施工作。1995年，基本完成了省級機(jī)構(gòu)改革方案的實施工作。1996年上半年，大部分地、市、縣完成了機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。簡言之，1993年這段改革歷時三年半。

1993年行政體制改革的背景，用一句話來概括就是：建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的緊迫需要。1992年，黨的十四大首次明確建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四大報告強(qiáng)調(diào)，“下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革”。

1993年行政體制改革的重點是：加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會管理部門；做到宏觀管好，微觀放開。這次改革，將國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦改建為國家經(jīng)貿(mào)委；撤銷能源部，設(shè)立電力部、煤炭部；撤銷機(jī)械電子部，設(shè)立機(jī)械部、電子部；撤銷航空航天部，組建國家航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司；撤銷商業(yè)部、物資部，設(shè)立國內(nèi)貿(mào)易部。這一輪改革，目的是清楚的，目標(biāo)是模糊的，例如把好不容易合并的機(jī)械電子部又拆成機(jī)械部和電子部。

（四）1998年行政體制改革

1998年行政體制改革的主題是：撤銷政企不分的組織基礎(chǔ)。這輪改革歷時四年半。1998年3月，九屆全國人大一次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。隨后黨中央各部門和其他國家機(jī)關(guān)及軍隊、群團(tuán)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革陸續(xù)展開。1999年以后，省級政府和黨委機(jī)構(gòu)改革分別展開。2000年，市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動。2002年6月，從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革全面完成。

1998年行政體制改革的背景是：專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了尖銳的矛盾。專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門是政企不分的組織基礎(chǔ)，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“攔路虎”。1997年，黨的十五大報告指出，機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。

1998年行政體制改革的重點只有一句話：撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。1998年政府職能的定位有三個：宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)。采取正面列舉，是認(rèn)識清晰的一個表現(xiàn)。它的歷史貢獻(xiàn)是幾乎撤銷了所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，消解了政企不分的組織基礎(chǔ)。如果沒有1998年行政體制改革，中國的市場經(jīng)濟(jì)難以想象能夠取得今天這樣如此巨大的成績。