政府是國家進(jìn)行統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)。本段報(bào)告,中國人才研究會(huì)李克實(shí)副會(huì)長(zhǎng)首先介紹了中央政府和地方政府的職能。然后解釋了什么是人民政府,即人民政府的性質(zhì)和特性(階級(jí)性、權(quán)威性、公共性)。最后對(duì)人民政府的公共性進(jìn)行重點(diǎn)介紹,包括維護(hù)國家主權(quán)和公民安全、維護(hù)公民共同和永久的利益、維護(hù)社會(huì)秩序與公平、促進(jìn)科學(xué)進(jìn)步和改善人民生活水平四個(gè)體現(xiàn),及政府公共服務(wù)的概念和具體內(nèi)容。[文稿][課件][專輯]
報(bào)告人認(rèn)為,政府職能的變化體現(xiàn)在六個(gè)方面:一是社會(huì)發(fā)展變化帶來機(jī)構(gòu)設(shè)置內(nèi)容的變化;二是弱化生產(chǎn)管理職能,強(qiáng)化宏觀協(xié)調(diào)指導(dǎo)功能;三是機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)數(shù)人數(shù)向職能轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)移;四是管理范圍向公益化標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移;五是管理方式從直接管理型向監(jiān)督管理型變化;六是從許可審批制向權(quán)力清單、負(fù)面清單制轉(zhuǎn)移。[文稿][課件][專輯]
報(bào)告人認(rèn)為,提升國家治理效能須抓好七項(xiàng)工作:一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一;二是深化依法治國實(shí)踐;三是深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革;四是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理;五是健全黨和國家監(jiān)督體系;六是充分利用現(xiàn)代科技提升政府治理效能;七是提高政府窗口服務(wù)的水平。[文稿][課件][專輯]
李克實(shí) 中國人才研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》建議)中特別提出了“國家治理效能得到新提升”,將其作為一項(xiàng)非常重要的工作。今天我們就“學(xué)習(xí)五中全會(huì)精神,提升政府治理效能”這一話題進(jìn)行交流。
《規(guī)劃》建議提出,要實(shí)現(xiàn)“社會(huì)主義民主法治更加健全,社會(huì)公平正義進(jìn)一步彰顯,國家行政體系更加完善,政府作用更好發(fā)揮,行政效率和公信力顯著提升”的目標(biāo)。“更加完善”就是不斷完善,“顯著提升”就是能讓人認(rèn)識(shí)到、感受到的提升。“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”。基層推行政策制度相對(duì)較慢,比如機(jī)構(gòu)改革從中央到省、市、地、縣一級(jí)一級(jí)推行,到基層可能要一兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。并且基層最貼近老百姓生活,對(duì)基層治理水平,老百姓感受最直接,所以要把它作為一個(gè)工作重點(diǎn)。
《規(guī)劃》建議還提出了使“國家治理效能得到新提升”的途徑,即“加快轉(zhuǎn)變政府職能。”具體包括“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度。持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化法治化國際化營商環(huán)境。實(shí)施涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)清單管理,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管。”“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”表明過去重審批、輕監(jiān)管的問題正在不斷扭轉(zhuǎn)。“對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管”就是保護(hù)創(chuàng)新,允許對(duì)新生事物的探索。“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度”,事前防范風(fēng)險(xiǎn)要有科學(xué)評(píng)估,要經(jīng)過科學(xué)合理的程序。在事后,也要對(duì)事情進(jìn)行評(píng)價(jià)。怎樣讓納稅人的錢花在刀刃上,引導(dǎo)事業(yè)按照正確的方向前進(jìn),建立評(píng)價(jià)制度非常重要。“暢通參與政策制定的渠道,提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化,深化政務(wù)公開。深化行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)改革”。行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等在社會(huì)發(fā)展中作用重大,其成長(zhǎng)與行業(yè)發(fā)展同步,同時(shí)也是行業(yè)發(fā)展需要的過程,并不屬于行政化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前行會(huì)發(fā)展發(fā)揮出的作用有限,在構(gòu)成機(jī)構(gòu)、組成人員、一些章程的履行上還存在一些問題,因此我們要通過深化改革讓它盡可能發(fā)揮作用。
今天我們圍繞《規(guī)劃》建議中以上兩段話,從三個(gè)話題出發(fā)展開討論:一是人民政府的基本職能,二是政府職能的變化,三是如何提升國家治理效能。
一、人民政府的基本職能
(一)什么是政府?
廣義上講,政府指國家立法、行政、司法等公共機(jī)關(guān)的總和,是代表社會(huì)公共權(quán)力的概念,泛指各類國家權(quán)力機(jī)構(gòu),包括一切依法享有制定法律、執(zhí)行和貫徹法律,以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)。
(二)政府職能
政府職能分為中央政府職能和地方政府職能,中央政府的職能范圍包括立法、軍事、外交等,地方政府職能主要是履行、執(zhí)行、貫徹中央政府政策。
1.中央政府職能
中央政府職能分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能四個(gè)方面。具體來看:
(1)政治職能指政府為維護(hù)國家統(tǒng)治階級(jí)的利益,對(duì)外保護(hù)國家安全,對(duì)內(nèi)維持社會(huì)秩序的職能,包括軍事保衛(wèi)、國際外交、社會(huì)治安、政權(quán)建設(shè)。國際外交是國家主權(quán)的體現(xiàn),地方政府不能代表國家行使外交職權(quán)。政權(quán)建設(shè)指政權(quán)的維系,維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。
(2)經(jīng)濟(jì)職能是政府為促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能,包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理四個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是通過政府干預(yù)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足。市場(chǎng)監(jiān)管與直接管理不同,直接管理是取得許可之后才能做,市場(chǎng)監(jiān)管是對(duì)取得許可后做的過程進(jìn)行監(jiān)督和管理,對(duì)違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行制約。社會(huì)管理包括戶籍、檔案及城市生活等各個(gè)方面的市政。
(3)文化職能指政府為滿足人民日益增長(zhǎng)的文化生活需要,依法對(duì)文化事業(yè)實(shí)施的管理。它是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。具體包括四方面內(nèi)容:一是發(fā)展科學(xué)技術(shù)??茖W(xué)技術(shù)發(fā)展需要國家整體規(guī)劃來推進(jìn),以國家投資來保障。因?yàn)槭袌?chǎng)化是短期行為,而科學(xué)技術(shù)大多為中長(zhǎng)期項(xiàng)目,市場(chǎng)化難以為科技發(fā)展提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)支撐。二是發(fā)展教育。從學(xué)前教育到小學(xué)、中學(xué)、大學(xué),教育發(fā)展也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程,只有政府才能穩(wěn)定維系它的發(fā)展。三是發(fā)展文化事業(yè),特別是精品文化,比如老百姓喜聞樂見的地方小調(diào)。要發(fā)展精品文化,沒有政府的支持很難做到。四是發(fā)展衛(wèi)生體育事業(yè)。衛(wèi)生指公共衛(wèi)生,包括生活中的飲水衛(wèi)生等;發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)目的是增強(qiáng)全民的身體素質(zhì)。
(4)社會(huì)職能即國家提供公共服務(wù),完善社會(huì)管理的職能。這類事務(wù)一般具有社會(huì)公共性,無法完全由市場(chǎng)解決,應(yīng)當(dāng)由政府從全社會(huì)的角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。具體包括四方面內(nèi)容:一是調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障的職能;二是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能;三是促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系建立的職能;四是保障和提高人口質(zhì)量的職能。“促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系建立”即由政府搭建一個(gè)立體的服務(wù)框架,為個(gè)人安居樂業(yè)提供水電、供暖、住宅、交通等基本條件,還包括由政府主導(dǎo)的對(duì)流動(dòng)人口的戶籍管理等內(nèi)容。“保障和提高人口質(zhì)量”主要通過保障人的生活質(zhì)量、飲食安全等來促進(jìn)人體健康,提高人的身體素質(zhì)。
2.地方政府職能
地方政府職能是指地方政府在國家和地方事務(wù)中所起的作用或承擔(dān)的職責(zé)。地方政府有三大職能:建設(shè)職能、社會(huì)保障職能、社會(huì)事業(yè)發(fā)展職能。地方政府職能基本是在國家制定的法規(guī)之下,結(jié)合自身地方特點(diǎn)來履行的。
(三)什么是人民政府?
我國是人民政府,不同于西方資本主義國家的政府。我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家。”工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)、人民民主專政、社會(huì)主義國家這四個(gè)要點(diǎn)說明了我國的國體,決定了我國政府是人民行使權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”人民政府的根本宗旨就是為人民服務(wù)。
我國政府體現(xiàn)了三個(gè)非常鮮明的特性:
階級(jí)性。政府代表階級(jí)利益,人民政府代表的是無產(chǎn)階級(jí)利益。階級(jí)性是政府的靈魂,政府的階級(jí)性是其賴以建立的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)環(huán)境所規(guī)定的,是國家的階級(jí)性在政府基本特性方面的體現(xiàn)。政府活動(dòng)按照統(tǒng)治階級(jí)利益的要求對(duì)社會(huì)進(jìn)行政治統(tǒng)治和政治管理,這是一個(gè)根本立場(chǎng)問題。作為政府的本質(zhì)特征,政府的階級(jí)性對(duì)于政府及其活動(dòng)具有主導(dǎo)性的作用,并且貫穿在政府的機(jī)構(gòu)構(gòu)成、制度設(shè)置、政策制定、價(jià)值倡導(dǎo)和各種實(shí)際活動(dòng)中。
權(quán)威性。政府的權(quán)威性體現(xiàn)在國家的強(qiáng)制性和合法性兼施。政府權(quán)力與其所統(tǒng)治和管理的社會(huì)成員之間是命令——服從關(guān)系,只有在這種關(guān)系中,政府的職能才能得到實(shí)現(xiàn)。政府在符合法律規(guī)范條件下,以法規(guī)、條例等方式規(guī)定的事公民必須照辦。比如公安機(jī)關(guān),作為人民民主專政的重要工具,它具有武裝性質(zhì)的國家行政力量與刑事司法力量,是一個(gè)強(qiáng)制性機(jī)構(gòu),擁有至高無上的依法行政權(quán)力。
但是對(duì)合法性的認(rèn)可是以多數(shù)社會(huì)成員的認(rèn)同為基礎(chǔ)的,也就是說,通過法律程序必須得到多數(shù)社會(huì)成員的同意,如果多數(shù)成員不認(rèn)同,法規(guī)立法程序就有問題。
公共性。政府的公共性表現(xiàn)在維護(hù)國家主權(quán)和公民安全、維護(hù)公民共同和永久利益、維護(hù)社會(huì)秩序與公平、促進(jìn)科學(xué)進(jìn)步和改善人民生活水平。公共性的特征可以概括為維護(hù)公共安全和公共利益。
我們可以從狹義和廣義兩個(gè)角度來理解政府的公共服務(wù)職能。狹義理解是以公民直接感受到的吃得好了、物價(jià)低了、房子大了、交通便利了來衡量,用政府職能中公民直接感受到的部分減掉管理的部分,剩下的就是公共服務(wù)。廣義的理解認(rèn)為間接受惠亦具有公共性。政府職能和公共服務(wù)職能是分不開的,政府職能中的強(qiáng)制部分也屬于公共服務(wù),因?yàn)榇蹲锓缚梢蕴岣吖竦陌踩?。同樣的道理,管理部分也屬于公共服?wù)。我比較認(rèn)同廣義的概念,不是沒有得到直接好處就沒有公共服務(wù)。按照這樣理解,如果存在完全不具有公共性的政府職能,就應(yīng)該將這種職能從政府職能中剔除。換言之,政府做的所有事都應(yīng)具有公共性,沒有公共性的事政府不應(yīng)該管。公共服務(wù)的原則在于八個(gè)字:公平、必須、普惠、有限。公平指法規(guī)之下人人平等;必須指政府服務(wù)的必須性,它不是可有可無的;普惠指讓所有人受益;有限指公共資源是有限的,我們只能盡可能滿足而不是無限制滿足人們的需求。
伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方面實(shí)力的增強(qiáng),我們的公共服務(wù)水平是可以不斷提高。比如大家對(duì)健康的重視、對(duì)疾病的理解,與幾十年前已經(jīng)不可同日而語。從前很少有人了解糖尿病是什么概念,現(xiàn)測(cè)血糖數(shù)值一高就會(huì)認(rèn)真排查是不是得了糖尿病。包括現(xiàn)在的醫(yī)療環(huán)境和水平,跟從前比都有相當(dāng)大程度的提升。
政府公共服務(wù)職能分為五大類:
第一,安全類公共服務(wù)。包括國防安全、社會(huì)治安、環(huán)境安全、交通安全、設(shè)施安全、信息安全、食品安全、藥品安全、氣候安全等。在安全方面,我們每年都有新收獲和進(jìn)步,比如隨著高速路和交通管制體系的發(fā)展,因交通導(dǎo)致死亡的人數(shù)顯著下降。
第二,基礎(chǔ)類公共服務(wù)。包括基本衣食住行、空氣和水源、寒冷地區(qū)取暖、城市污水垃圾排放、公共醫(yī)療、就業(yè)等基本生活保障。
第三,發(fā)展類公共服務(wù)。包括教育、文化、科學(xué)普及、科學(xué)研究、公共產(chǎn)品技術(shù)更新,基礎(chǔ)性、預(yù)測(cè)性、遠(yuǎn)期性公共產(chǎn)品開發(fā)等。隨著國家越來越富強(qiáng),人民生活水平不斷提升,政府要不斷豐富公共服務(wù)的內(nèi)容、水平、范圍。
第四,援助類公共服務(wù)。公民遇到突發(fā)性的災(zāi)難、危及生存的事件或遭受不公平對(duì)待等需要援助的情況時(shí),政府要提供災(zāi)難援助、貧困援助、醫(yī)療援助、法律援助等。例如游客被封在雪山里,政府出動(dòng)大量力量搜救,最后成功救出游客等。
第五,信息類公共服務(wù)。此類服務(wù)旨在讓老百姓在最短時(shí)間內(nèi)獲取必要的公共信息,具體包括主流媒介信息、公益信息、市政通告、天氣預(yù)報(bào)、法律信息、政府服務(wù)信息、交通、物流等服務(wù)信息。
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